深度城市化进程中党建引领全过程民主推动街道集体经济组织高质量发展的创新实践

习近平总书记在“七一”重要讲话中指出，我们必须紧紧依靠人民创造历史，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为显著的实质性进展。总书记在中央人大工作会议上进一步指出，当今世界正经历百年未有之大变局，制度竞争是综合国力竞争的重要方面，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。历史和现实都表明，制度稳则国家稳，制度强则国家强。由此，要更好的发展全过程民主，推动全过程民主在基层落地生根，就必须首先夯实制度根基，探索党建引领全过程民主的多种有效实现形式。

习近平总书记进一步指出，实现民主有多种方式，不可能千篇一律。但不论是什么形式，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的，这一点在我国基层民主的发展过程中得到了最集中的体现，伴随城市居民自治和农村村民自治而来的基层民主主要就是为了以民主的方式破解基层治理中的难点困点问题。而民主本身在全世界范围内也是一个难题，需要长时间的发展和沉淀。四十年来，全国各地在积极推进基层民主实践、不断探索基层民主经验的同时，也出现了很多需要破解的难题，亟需通过制度创新加以破解，进而以全过程民主推动各项工作的发展，这一点在深度城市化地区的集体经济组织发展中尤为突出。广州市白云区三元里街道集体经济组织坚持以党建引领全过程民主顺利完成联社和经济社的换届选举，并将民主选举、民主管理、民主决策、民主监督落到基层实处，为联社高质量发展奠定了坚实根基，并为探索一条具有中国特色、华南特征、广东特点、湾区特质的党建引领全过程民主进而推动集体经济组织高质量发展的新路子贡献了三元里力量。

一、党建引领全过程民主在基层的发展历程

基层民主在中国的发展经历了40多年的时间，这期间主要经历了三个阶段，也就是浪漫主义民主、悲观主义民主和现实主义民主阶段。换言之，关于基层民主的三种最主要的观点贯穿了基层民主发展全过程，并在不同阶段分别处于主导地位。而经过40年的发展和沉淀之后，中国式的基层民主在党的领导下最终也走出了一条新路，并开始在基层治理特别是社区治理中发挥了重要作用。当然，中国式基层民主的发展过程也符合整个人类社会民主发展的规律，从全世界范围来看，民主的发展也是一个长周期的过程。

（一）浪漫主义民主阶段。上世纪八十年代，村民自治发端于广西宜州，随后上升为国家政策，在全国范围内推广。基层民主随之发展，并被寄予厚望，成为中国式民主的试验田和训练营。彭真同志曾经说过，让农民管好一个村，就可以管好一个乡，进而管好一个县、管好一个市、管好一个省。基层民主的研究也一时成为显学，对传统社会民主基因的挖掘，对现实村民自治和居民自治中基层民主的总结，以及对未来发展中基层民主的走向，绘制出基层民主可能的美好发展图谱。三元里的基层民主实践也是在上世纪八十年代末揭开了序幕，并在九十年代进入了快车道。但由于三元里处于快速的城市化进程中，集体经济利益分歧较大，所以三元里的基层民主从一开始就面临了更多的问题和挑战，就在民主乐观主义的大旋律下出现了悲观主义民主的声音和端倪。

（二）悲观主义民主阶段。习近平总书记指出，如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。本世纪初，基层民主在发展的过程中因基层治理的复杂性而开始面临极大地挑战，基层民主本身也出现了“劣质化”的倾向，宗族、贿选等元素开始影响基层民主的发展，加之很多基层政府在引导培育基层民主的过程中出现了“行政化”的倾向，基层民主的发展陷入了困境。乐观主义民主情绪迅速向悲观主义民主观点发展和蔓延，甚至有研究者在提出了“基层民主已死”。基层民主的式微也让人们对其发展失去信心，而更加青睐行政的方法，村（社区）层面的过度行政化进一步挤压民主化。在这个阶段，三元里的基层民主发展更是面临了极大的挑战和问题。三元里在世纪之初处于快速城市化进程中，集体经济发展迅速，集体经济内部经济利益张力较大。也是在这样一个背景下，基层民主的发展过程中面临了严重挑战。

（三）现实主义民主阶段。新时代以来，随着整个经济社会的发展，特别是农业税的取消，国家与社会的关系发生了根本性的转变，基层治理的社会环境也发生了较大变化。在这个过程中，基层民主经过了长时间段的发展之后，很多民主的因子逐步沉淀下来，甚至在广大基层出现了民主的回潮，这一点集中体现在快速城市化进程中和深度城市化地区。另一方面，在经历了民主乐观主义向民主悲观主义的发展过程中，人们对于民主的认识也更加务实，开始从基层实际出发探索基层民主的多种实现形式。在三元里乃至整个珠三角地区，随着政经分开改革的推进，基层民主实践的主阵地由村（社区）转向联社，并呈现出强劲的发展势头。以三元里联社为例，在二十多年的劣质化民主过程中，利用宗族关系等手段上任的竞选者让三元里错过了一次次的发展机会，而股民在这个过程中也受到了教训、得到了教育，劣质化民主从反面训练并提升了群众的民主素养，优质民主成为全社会共同的期待。

二、党建引领全过程民主在基层的发展特征

从基层民主的发展过程中不难看出，民主从根本上讲是围绕利益运转的，没有共同的利益关切，民主是很难有效运转起来的。也正是因为民主的这一特质，基层民主在各个领域、各个地区的发展是不平衡不充分的，并在各个维度上呈现出一系列的特征。抓住了基层民主的这些特征，也就抓住了基层民主发展的关键，抓住了解读中国式全过程民主发展的关键密码。

（一）从时间维度上看，全过程民主的发展集中体现在快速城镇化进程中。现代性孕育着稳定，现代化带来了动荡。快速现代化、城市化进程也恰恰是基层矛盾集中爆发的过程。越是基层社会矛盾丛生，越需要基层民主的发展，以民主的方式破解基层社会矛盾，为社会转型发展提供“防震圈”和“减震器”。从我国基层民主发展的整体态势看，哪个阶段经济社会转型最快，哪个阶段基层矛盾最凸显；哪个地区经济社会发展最快，哪个地区基层矛盾最繁杂。因此，基层民主首先在快速城镇化、城市化地区得到较好的发展。三元里街恰恰走在了快速城市化的最前列，土地升值、集体经济发展、外来人口涌入在带来巨大利益的同时，也对其治理能力提出了更高的挑战。

（二）从空间维度上看，全过程民主的发展集中体现在超大城市“村改居”。快速城镇化进程中，民主的需求最大，这也就意味着城郊地区的“村改居”最容易成为基层民主发育的沃土，特别是超大型城市的“村改居”。改革开放40多年以来，广深等超大型城市在快速城市化中遗留了农村的“尾巴”，即由农村集体经济转化而来的经济联合社或股份合作公司。以广州市白云区三元里街为例，经济联合社的问题不仅关系到原住民的福祉，而且影响着整个街道的高质量发展；不仅是一个经济问题，而且成为了基层党建治理的难题，甚至已经成为城区深度城市化中的拦路虎与绊脚石。而原农村集体经济的发展，在很大程度上又在于能否将股民组织起来，汇聚起发展的合力。基层民主对于“村改居”而言，不是锦上添花，而是雪中送炭。

（三）从主体维度上看，全过程民主的发展集中体现在共同公共利益群体。基层民主的先行发展集中在城市化进程中的“村改居”的同时，还主要在联社和住宅小区之中。很长一段时间以来，基层民主的实践主要在城市社区和农村建制村之中，但农村集体经济的发展普遍存在“村虚组实”，且传统纯农业地区集体经济孱弱、利益关联较小，基层民主的发展缺乏较为深厚的社会基础。而城市化进程中的联社股民和住宅小区中的居民，地域相近，文化相连，利益相关，更是一个最基层的行动单元，基层民主在这些共同利益群体内得到了更好的发展。

（四）从事件维度上看，全过程民主的发展集中体现在重大利益博弈过程。民主是个好东西，在于民主不仅是全人类共同的价值追求，更是社会达成共识和合作的一种有效机制，尤其是在重大利益事件的博弈过程中。在快速城市化过程中，无论是土地征用，还是村级工业区的改造，抑或更高水平的城市更新，都涉及了巨大的利益博弈，也是社会矛盾乃至群体性事件的高频引爆点。在这个过程中，要着力破解群众看上去有权、实际上无权的问题，要以民主的机制保障群众的知情权、参与权、决策权、监督权等，在达成最广泛社会共识的基础上推动区域高质量发展。

三、党建引领全过程民主在基层的创新实践

习近平总书记指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。基层民主在经历了长时间的发展变迁之后，也在时间和空间两个维度上逐步拓展并创新性发展。从时间维度上看，基层民主逐步由民主选举向后期的民主决策、民主协商、民主管理、民主监督等环节拓展，形成全链条民主；从空间维度上看，基层民主逐步从政治领域向经济、社会、文化等领域拓展，形成全方位民主。近年来，三元里联社在街道党工委的领导下，着力打造全链条、全方位、全覆盖的民主，让全过程民主以最广泛、最真实、最管用的崭新形态落到了联社发展的最实处。

（一）紧盯最广大人民根本利益，凝聚民主选举共识。三元里街道在深刻认识基层民主发展规律的基础上，紧紧抓住新一轮三元里街集体经济组织换届选举的契机，切实从城市更新这一关系三元里联社最广大股民根本利益的重大议题出发，在集体经济组织选举前采取“一线工作法”，街道党工委书记亲自带队下沉到联社、经济社，与广大股民面对面交流，想群众之所想，急群众之所急，在广泛听取股民意见的基础上达成了共识。当然，正如上文所述，股民在长时间的劣质民主中也尝到了苦头、汲取了教训。三元里街道是从三元里联社、经济社所有股东的共同利益出发，扎实联系服务群众，努力弥合群众利益分歧，不仅顺利完成换届选举，而且在选举集聚民意，实现了经济利益社会利益的有机统一。更为重要的是，换届选举中对于快速城市化进程中农村集体经济组织的发展具有重要借鉴意义，甚至对于中国基层民主的发展具有重要启发意义。

（二）运用最基层调查研究成果，提升民主决策能力。习近平总书记在2019年11月2日考察上海长宁区虹桥街道古北市民中心时也指出，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。三元里街党工委在最大范围内凝聚社会共识的基础上，从联社发展的长久大计出发，与紧密合作，共同推举联社领导班子特别是党组织书记、社长人选，并以基层党组织组织力量和组织资源支持其竞选。更为重要的是，联社领导班子的选举最终还是严格按照法定程序交由所有股民共同决定。街道党工委的推举和股民大会的选举体现了科学决策与民主决策的统一，为新领导班子的顺利选出及联社的高质量发展奠定了坚实的基础。在后面的选举实践过程中，三元里联社及其下辖经济社的选举频频报捷，三元里联社选举在创造了近几届选举中的奇迹的同时，成为白云区乃至整个广州联社选举的样板。

（三）遵循最真实管用民主流程，增加民主协商力度。三元里街道在联社换届选举取得成功的同时，三元里的旧改也正式揭开了序幕、提上了工作日程。旧改涉及面广、推进难度大，除了涉及股民利益之外，还关系到诸多租户等相关主体的利益。特别是对于三元里街而言，是在一定发展基础上的二次城市化和深度城市化，这与一张白纸上描绘蓝图有着本质上的不同。三元里街道正是认识到这一点，所以从联社换届选举时就开始注意在实践中积累经验，在创新中沉淀制度，将在换届选举时的一些创新性、实用性的民主协商制度串联起来，形成整体性、系统性的制度体系，再将这些基层民主协商的制度体系有机的运用到城市旧改的协商中去，在最急难险重的任务中检验民主协商机制的有效性。

（四）创新最实用民主集中制度，强化民主管理效度。基层民主不只是选举时的昙花一现，更需要日常管理中的久久为功。三元里街道充分认识基层民主发展的系统性要求和长期性特点，充分利用在联社换届选举中形成的民主势能，将联社股民高涨起来的民主热情和成熟起来的民主素养运用到联社的日常管理中，真正做到将民主管理贯穿联社的日常。更为重要的是，三元里联社还在发展过程中坚持党的全面领导，将党的领导体制创新性的融入到联社的管理体制之中，尤其是将民主集中制作为联社日常管理的重要法宝，既保障了股民的民主权利，又确保了正确的发展方向，并且实现了公平和效率的统一。

（五）汇聚最广泛社会群体合力，做实民主监督举措。民主监督是整个基层民主的最后一个重要环节，也是最难的一个关节。在整个珠三角地区，由于集体经济较为发达，联社涉及资金量较大，但制度性监管不足，以至于出现了很大的“小官大贪”现象。由此，如何将权力关进笼子，对于联社而言至关重要。三元里街在继续完善“三资”管理平台、加强体制内监督的同时，将监督的重点交给了广大股民，努力探索民主监督的有效机制，以民主监督破解体制桎梏。特别是在近郊地区的快速城市化和市中心的二次城市化过程中，民主监督面临着严峻的挑战，但同时也存在了良好的发展机会，三元里联社民主监督也仍旧处在制度化、规范化的过程中。

四、党建引领全过程民主在基层的发展启示

习近平总书记指出，我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。三元里联社以党建引领全过程民主的创新实践在破解自身治理难题、推动联社高质量发展的同时，也为整个全过程民主的发展贡献了经典案例、创设了经验启示。

（一）全过程民主要坚持以人民为中心。坚持以人民为中心的发展思想，是全过程民主的出发点和落脚点，也是全过程民主实施成效的重要检验标准。诚如习近平总书记所言，一个国家是不是民主，应该由这个国家的人民来评判，而不应该由外部少数人指手画脚来评判。在发展全过程民主的过程中，要坚持从群众中来，到群众中去，真正的相信群众、依靠群众、服务群众。三元里街道党工委在三元里联社换届选举中就是坚持走群众路线，这也是其换届选举圆满成功的制胜关键。

（二）全过程民主要坚持党的全面领导。办好中国的事，关键在党。从世界范围来看，民主化过程都是充满风险的过程，需要首先通过现代国家建构赋予政府强有力的能力。这也便是亨廷顿所讲的“秩序是自由的前提，秩序比自由更重要”。而在中国的政治逻辑中，国家建设维系于政党，政党强则国家强。三元里联社基层民主探索成效也是在街道党工委的坚强领导下取得的，是联社党组织领导核心作用得到充分发挥的结果。因此，全过程民主要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，保证人民依法享有广泛权利和自由。

（三）全过程民主要关照历史发展阶段。习近平总书记指出，国际社会哪个国家是不是民主的，应该由国际社会共同来评判，而不应该由自以为是的少数国家来评判。实现民主有多种方式，不可能千篇一律。用单一的标尺衡量世界丰富多彩的政治制度，用单调的眼光审视人类五彩缤纷的政治文明，本身就是不民主的。更为重要的是，现代化进程中的社会和实现了现代化的社会相比，人民对美好生活的需要是不一样的。相对而言，尚处于社会主义初级阶段的中国国民更注重如何通过民主解决发展问题、民生问题，全过程民主要关注到当前历史发展阶段的社会底色。

（四）全过程民主要遵循一般在内规律。习近平总书记指出，民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。具有中国特色的全过程民主是根植中国大地的，但与此同时它也符合民主发展的一般性内在规律。只不过相对于资本主义民主而言，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，他实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一。

（五）全过程民主要契合时代发展主题。党的十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力的现代化的目标，习近平总书记在中央人大会议上也指出，要把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。由此，全过程民主就是要在党的领导下于现代化进程中探索一整套实用有效的现代民主形式，为中华民族的伟大复兴奠定坚实的物质基础。也正是从这个意义上讲，全过程民主不仅是中国特色的，而且富有世界价值，对全球范围内现代化进程中的国家和地区都具有重要借鉴和启示意义。

本文来源：2021年度白云区党建学会调研课题

工作单位：广州市白云区人民政府三元里街道办事处

课题名称：深度城市化进程中党建引领全过程民主推动街道集体经济组织高质量发展的创新实践

课题负责人：肖秀玲

课题组成员：肖逍杰、李志军、李润能