平衡好“保持制造业比重基本稳定”与实现“双碳”目标的关系

2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。这意味着从“十四五”开始，中国经济发展将面临更为严格的减排约束。在此之前，我国提出的是单位GDP温室气体下降的减排目标，没有总量限制，属于相对减排。2030年前碳达峰和2060年前碳中和则明确了二氧化碳排放总量的天花板和下降的总量，属于绝对减排。与此同时，“十四五”规划纲要还提出“保持制造业比重基本稳定”的要求，以避免追求减排目标可能导致的产业空心化问题。

保持制造业比重基本稳定是我国重要的发展经验

保持制造业比重基本稳定，是经济社会稳定运行的基础保障。没有现代化的制造业体系，经济活动就缺乏物质基础，就会在综合国力竞争中受制于人，就不能满足人民追求美好生活对物质产品的需要，也不能有力应对自然灾害、传染病疫情等重大突发事件，更不能保障国防安全、保证人民安居乐业。

保持制造业比重基本稳定，是我国跨过中等收入阶段的关键支撑。工业化规律表明，在人均GDP从8000美元向12000美元迈进的过程中，制造业比重的过早和明显下降，不利于一个国家或地区经济保持较高增速从而跨过中等收入阶段。例如，日本在20世纪60年代第二产业比重接近40%，韩国在20世纪80年代第二产业比重超过40%，以制造业为主的第二产业有力支撑了日本和韩国迈向高收入国家行列。形成鲜明对比的是，巴西、阿根廷等一些经历高增长但陷入中等收入陷阱的国家，其制造业比重的显著下降和经济的停滞不前几乎是同步出现的。

保持制造业比重基本稳定，是维持和提升制造业国际竞争力的关键。虽然我国服务业出口快速增长，但工业制品出口规模仍是服务业的约10倍，并且工业制品对外贸易自1994年以来一直保持顺差，服务业对外贸易只有几年出现顺差，近年来逆差额还不断扩大。在“一带一路”沿线国家和地区，中国制造业企业帮助当地建设产业基础设施、完善交通网络、吸纳就业和培养人才、创造税收增加收入，传播中国制造业先进的工艺技术、管理手段，在创造经济价值的同时也提高了中国制造业企业的国际声誉。

保持制造业比重基本稳定，有助于缩小区域发展差距。制造业因其产业链长、带动性广、吸纳就业和技术扩散作用强等特点，是启动经济快速增长的重要产业部门，结合本地条件选择发展适合的制造业，是我国许多地区摆脱落后、加快经济发展的成功经验。

保持制造业比重基本稳定，是建设创新型国家的重要保障。制造业是技术创新和业态创新最重要的要素提供方，创新活动的人才、资金、硬件设施都依赖于制造业。制造业还拥有完善的创新活动的物理系统，能够提供创新成果产业化商业化应用的验证场所，是技术创新的“母体”。

保持制造业比重基本稳定和实现“双碳”目标并不相悖

与其他产业相比，制造业具有资本密集度高、生产过程对环境影响较大等特点，在协调经济发展与环境保护方面，欧美等发达国家采取的主要措施是向他国转移污染较大的产业和生产环节，以牺牲他国环境来维持本国经济增长。中国没有复制这种发展路径，而是努力挖掘制造业减排空间，并通过推动制造业高质量发展为进一步提高减排潜能做出支撑。

制造业既是能源消费的主要部门，也是推动能源转型的技术支撑部门。从蒸汽动力到内燃机再到电力，三次能源转型也伴随着制造业技术水平的提高和对能源资源利用效率的改进。随着清洁能源技术更加成熟、政策更加完善、成本逐渐逼近传统化石能源，大幅提高可再生能源比重将成为可能，这必将产生显著的减排效果。

制造业发展会带来产业结构的进一步优化。从行业大类看，目前我国电力行业、交通行业、建筑和制造业碳排放占比分别约为40%、30%和30%，制造业是仅次于能源产业产生碳排放最多的经济部门。过去十年来，我国除钢铁外的高耗能制造业，按主营业务收入计算，在制造业中的占比略有提高，但能源利用效率提高更快，主要原因是产品结构的优化，参加全球产业分工的优化。随着我国“双循环”发展战略的深入实施，高附加值产业的发展将进一步加快，实体经济的技术水平会进一步提升，最终会降低能源消耗、减少二氧化碳的排放，使制造业向着更加健康绿色的方向发展。

绿色制造的发展将较大地提升制造业的减排潜力。与传统制造相比，绿色制造是综合考虑资源消耗与环境影响的现代制造模式，从设计、制造、包装、运输、使用到报废处理的整个产品生命周期，均最大限度地采取对环境影响最小、资源利用效率最高的技术、工艺和设计理念，因此，绿色制造对节能减排具有重要促进作用，也是当前国际制造业竞争的制高点。与他国相比，我国单位GDP能耗下降最快，其中技术进步的贡献率超过60%。在技术进步的推动下，我国目前主要制造业产品中有约40%的能效接近或达到国际先进水平，重点产业的技术减排更加超前，作为耗能和排放大户的钢铁产业有望在“十四五”时期率先碳达峰。当然，从总体上看，我国制造业能效仍低于世界先进水平，一些落后的制造技术与工艺还没有被全部淘汰，还有进一步提高的潜力。为推动世界经济增长，联合国倡议各国积极推动绿色复苏，相当多的国家承诺了碳中和的时间表，可以预计，在各国政府积极推动下，绿色技术将有较大发展，并成为驱动制造业发展和经济增长的重要动力。

促进制造业绿色发展，保障“双碳”目标顺利实现

实现碳达峰、保持制造业比重基本稳定，这不仅是我国“十四五”和2035年远景目标的重要内容，更是全球性的议题。中国作为全球人口最多的国家、第二大经济体和全球经济治理的重要参与者，有义务也有能力在高质量发展制造业的同时稳步降低碳排放，为世界可持续发展作出贡献。

科学衡量制造业碳排放水平，实施跨行业综合减排政策。制造业是物质生产和转化部门，其技术经济特性决定了要消耗较多的能源资源、产生较多的污染物和二氧化碳排放，但制造业是推动服务业发展和提高农业生产率的基础，是满足人民美好生活需要的物质提供部门，不应因排放多而限制制造业的发展，从而使市场需求得不到充分满足。可以考虑实施跨行业部门的“碳补偿”制度，对自身虽不产生碳排放但使用高排放中间投入品的行业，征收“碳税”或其他形式的费用，用以补偿在整个产业链价值链中高排放环节的减排投入。此外，也要高度重视非制造业部门的耗能和碳排放问题，制定的减排政策应当科学合理地约束所有行业部门的碳排放行为。例如，数据中心虽然不属于制造业，但我国的数据中心年耗电量接近2000亿千瓦时，占全社会用电量的比重接近3%，是汽车制造业耗电量的2倍，相当于钢铁产业耗电量的三分之一。近十年来，数据中心耗电量年增速超过10%，远超传统高耗能产业用电量3%~5%的年增速。为此，必须对数据中心耗能进行严格限制，制定绿色数据中心发展战略和相关鼓励政策。

不断改善制造业能源结构，提高清洁能源比重。要实现2030年前碳达峰和“十四五”时期非化石能源占能源消费总量比重提高到20%的目标，需要加快推进大型清洁能源生产基地建设，不断优化能源供给结构。同时，引导需求侧积极采取清洁能源替代方案，对清洁能源占比较高的企业实施税收返还等奖励政策，鼓励制造业企业主动调整能源消费结构。不断推进能源体制改革，进一步完善电力定价机制，优化新能源与制造业布局的协调性，鼓励太阳能、风能、中小型水电站等清洁能源就地、就近为制造业提供电能，减少长距离电力输送的能源浪费。

依靠技术创新和管理创新不断提高制造业能效水平，推进制造业碳排放持续降低。针对具有全球性或区域性、长期和具有危害的工业污染问题，应加大技术投入，加强技术攻关，加快应用落地，力争更多制造业细分行业减排技术达到世界一流水平，重点工业行业污染物和二氧化碳的排放水平接近世界先进水平。同时，加强大气污染治理、污染土壤修复、持久性有机物污染物控制与降解等技术研发。对制造业的新技术、新工艺、新产品、新业态、新流程、新组织方式可能出现的碳排放及环境风险，要有充分评估和预防。例如，针对新能源汽车、分布式新能源可能带来的废旧光伏面板、废旧电池的低碳无害处理、共享经济可能造成的浪费等，要做好技术上和制度上的准备。