COP26谈判与中国未来的气候治理展望

2021年11月1日至12日，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）在英国苏格兰格拉斯哥举行，本次大会在落实《巴黎协定》与应对全球气候变化的国际治理谈判中取得了重要的阶段性进展，令气候治理共识进一步得以深化，令碳中和与《巴黎协定》气温目标进一步得到认可。

COP26所取得的多项气候成果在未来全球气候治理进程中均将发挥重要作用，对未来各国低碳减排路径、国际气候治理合作、绿色金融市场投资、全球绿色经贸往来等领域的发展前景和演进方向也具有一定的启示意义。

中国在应对全球气候变化上正迅速提升国际影响力与参与程度，展现了全球第一大碳减排大国的责任担当，开启了世界历史上规模最大、效率最高、影响最广的一次绿色低碳减排运动。同时，中国和发展中国家在全球气候治理谈判的舞台上正开始发出越来越多的声音，受到了世界各国的关注和重视。对此，中国必须在气候谈判上提高大国话语权和竞争力，在全球碳中和进程的背景下争取发展中国家在工业化进程中应有的合理权益。

一、COP26的进展与成果：全球碳市场的历史性突破

COP26在一定程度上取得了阶段性的成果，例如最大的两大碳排放国——中国和美国，联合发布了气候声明，为各国树立了气候治理与合作的重要参考；大会关于减少煤电使用、控制甲烷排放、建立气候基金等方面达成了一些列国际共识；COP26关于《巴黎协定》中碳排放额度的国际转让问题谈判达成了协议，在建立全球碳市场的进程中迈出了历史性的一步。

应对气候变化的国际共识得到了全球各国的高度肯定与重视，中国再次向世界进一步展现了气候责任的大国担当。

2021年11月13日，COP26会议通过了《格拉斯哥气候公约》，该公约要求各国维持巴黎协定所提出的把全球气温升高幅度控制在1.5摄氏度以内的目标，以及逐步减少煤炭使用。大会召开期间，联合国发布了《2021年全球气候状况》临时报告，以向世界展现气候问题的严峻性，以及开展气候行动的迫切性。

在严峻的气候环境变化下，中国在缔约方大会上表明了面对全球行动紧迫性的责任承担：第一，中国将维护多边共识，国家之间，尤其是发达国家和发展中国家之间，必须在已有气候危机共识基础上增强战略互信，不将气候问题当作政治斗争；第二，中国将开展越来越务实的行动，尤其是西方发达国家对于气候治理和气候援助的承诺应当说到做到，否则便没有指导其他国家气候行动的公信力；第三，中国正将绿色转型作为核心目标，充分结合技术创新、能源转型、产业升级等为一体，探索碳中和时代的发展路径。

跨国碳交易和全球碳市场建设进程在COP26大会上取得了关键性的突破进展。

此前《巴黎协定》第六条关于国际间碳市场与减排成果国际转让问题的谈判迟迟没有达成共识，但在COP26大会上，该议题终于得到了阶段性的进展，是COP26最值得关注的一项重要历史成果。

全球碳市场谈判是一项全球气候治理领域多年来的历史遗留问题，《巴黎协定》第六条允许碳减排成果的国际间转让，比如A国在B国投资清洁能源，不仅能让B国实现能源转型和基础设施绿色升级，也能将为B国实现的减排成果计入A国，在国际气候治理大框架下对A国和B国双方而言在理论上是互利共赢的市场体系。

国际间碳交易有利于那些大力开展清洁能源出口投资的国家，比如中国，中国在9月份宣布停止海外煤电项目，进一步提高对“一带一路”沿线国家的绿色投资；国际间碳交易也有利于具备发展清洁能源自然条件但缺乏技术和投资的国家，比如巴西，碳交易的顺利开展能为有清洁能源发展需求的国家带来对外国投资的吸引力，并加快发展中国家的碳减排进程。

二、从气候大会看国际减排格局变化趋势

历届COP气候大会，各国齐聚一堂，共论应对全球气候变化与推动世界可持续发展进程的责任划分、规则制定、路径选择等问题，历年大会的重要进展均是各方博弈的共同结果，并不断影响全球低碳减排格局的演进方向。

在气候治理与低碳减排的国际格局下，《巴黎协定》在深化共识的基础上不断细化具体规则。

历次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会均更进一步肯定应对全球气候变化的国际共识，这一共识的深化维护了国际社会的多边机制信任。《巴黎协定》已成为世界共识，从今往后的气候大会谈判并不集中在是否要肯定《巴黎协定》，而是如何落实：

一是在于采取哪些路径举措来全面有效实施《巴黎协定》，当前各国仅处在碳中和目标的提出阶段，还没有大国探索出有效的和具备借鉴参考价值的具体实施路径，也缺乏受各国信赖和认可的国际合作机制。

二是在于气候目标的自主贡献上，各国对于承诺目标的落实与执行程度是否能建立起有效的激励约束惩罚机制，过往的历史经验表明，以美国为首的部分国家多次未能兑现减排量承诺，但没有承担相应的责任与后果。

三是在于气候目标的国际责任划分问题上，发达国家能否兑现为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面的支持承诺，否则无法在气候问题上建立起大国威信。

中东摆脱石油依赖开展能源转型、非洲欠发达地区争取气候治理体系下的合理权益，将会逐渐成为未来国际气候谈判中两项重要内容。

在格拉斯哥COP26大会的结束期间，埃及和阿联酋两国分别确定举办2022年的COP27及2023年的COP28大会，体现了在应对气候变化和低碳转型下非洲和中东地区的发展趋势。

对于非洲来说，埃及确定承办COP27时表示其将是一次“真正的非洲会议”，希望在气候等优先领域取得进展融资、适应以及损失和损害方面的进展，以跟上世界希望在减缓和碳中和方面的努力。在气候危机下，非洲高温干旱地区受到的影响远远高于城市化和工业化进程较为领先的国家，且其应对气候危机的能力较弱，也缺少开展低碳转型和绿色升级的基础，而发达国家应兑现对发展中国家和欠发达地区的气候援助义务。

对于中东来说，以阿联酋、沙特等靠石油资源起家和储量较高的国家目前正积极寻求绿色转型，沙特在2021年10月计划到2060年实现碳中和，原本对于气候变化与碳排放问题并不积极的沙特，在近两年态度发生了转变，而阿联酋近两年来也积极开展绿色交通、蓝绿氨能源转型以及召开绿色经济峰会。承办COP27体现了中东地区在国际政治经济形势像清洁低碳转型的大环境下，一是需要减少对于石油的依赖，二是通过开展基础设施建设、发展氢能等清洁能源、建立绿色城市等进行产业转型。

三、中国参与全球气候治理的未来方向

为期两周的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）结束后，其谈判达成了基本共识，为未来碳中和时代气候行动的进程和方向奠定了一定的基础，也为中国参与气候治理指出了方向。

中国应与各国一起，维护《巴黎协定》重要共识和气候成果，并实现中国承诺。

COP26大会，各国进一步肯定了必须加快气候行动，以实现将全球气温上升限制在1.5摄氏度的目标。《格拉斯哥气候公约》显示各国将在明年COP27大会上报告他们在实现更大气候目标方面的进展。

中国应维护本次大会的主要成果和共识，包括结束化石燃料补贴、逐步淘汰煤炭、为碳定价、保护弱势社区、推动发达国家兑现1000亿美元的气候融资承诺等。其中，逐步减少煤炭使用的目标对中国的压力较大，尤其是目前40多个国家，包括波兰、越南和智利等主要煤炭使用者已同意放弃煤炭，虽然中国短期内仍不能完全摆脱对煤电的依赖和支持，但中国在煤电投资和清洁能源发电等领域正在逐渐展现出落实能源转型的决心。

中国应敦促发达国家履行相应的气候援助义务，各方一致认为需要继续增加对发展中国家的支持，反复重申了履行发达国家每年向发展中国家动员1000亿美元承诺的义务，这是发展中国家核心关切问题，并且发达国家的承诺一定程度上难以得到保证，监督和惩罚力度有所缺乏。

中国应带动发展中国家共同发声，发展中国家由于生态环境、产业结构和社会经济发展水平等方面原因，适应气候变化的能力较弱，想比于发达国家更易受到气候变化的不利影响。世界各国应重视发展中国家适应气候变化和应对气候损失的需求，适应气候变化是其最为直接和迫切的需求。

中国应重视气候变化与碳中和的大国话语权，坚定减排立场，按自身节奏和计划开展绿色转型，对外讲好中国碳中和故事。

10月28日，中国向联合国气候变化框架公约秘书处正式提交了《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》和《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》两份文件，中国在双碳目标一周年之际集中出台了大量顶层政策文件，并且在COP26召开阶段，中国向世界表明了自身的减排立场、正确阐述了中国低碳减排的长期计划和战略。

中国在未来的气候治理中，要重点处理好正确处理经济发展与低碳减排、全国与地区、双碳短期与中长期目标之间的复杂关系，以不损害经济发展开展污染治理、不损害地方经济开展全国减排、不损害长期碳中和进程追逐短期达峰目标三项基本原则为基础，尽快形成资源保护型和环境适应型的经济社会发展模式，对外坚持合作共赢、尊重事实、说到做到的气候治理原则和主张，运用双循环发展战略和新发展理念开展绿色发展和气候转型。