国家发改委副主任连维良:煤炭行业需推进五项制度供给

　通过2014年以来煤炭行业脱困和今年以来煤炭去产能工作的实践，我们更加深刻地体会到，煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展是一项系统工程，煤炭行业长期稳定发展关系全局，需要统筹谋划有序推进，相应的制度供给尤为重要。这包括产能储备制度、减量置换和指标交易制度、中长期合同制度、最低库存和最高库存制度、平抑价格异常波动长效机制等五项重要的制度供给。

　　第一，276个工作日产能储备制度是保障市场稳定，保障能源安全，减少损失浪费避免大起大落的重要基础制度。276到330个工作日之间约6亿吨产能相当于产能储备，使煤炭产能保持一定的弹性，可以根据市场供求变化及时调整。当前看，这在去产能尚未到位情况下，通过减量化生产是实现行业脱困发展的重要性措施。长远看，这是保证煤炭价格稳定，避免大起大落的重要基础制度。在煤炭价格大幅上涨时，社会资本大量涌入，流通环节库存增加，用户补库意愿强烈，对产能的阶段性需求会大幅提升。相反，煤炭价格下跌时，市场买涨不买落，企业以量补价，恶性竞争，为克服市场失灵，避免行业大起大落，必须有合理规模的产能储备，这相当于蓄水池，可以根据市场需要进行调节，同样保障市场平稳运行。这也是保障能源安全，支撑经济发展的重要制度。煤炭行业受不确定因素影响多，气温、来水、运输、进口、安全生产等每个环节出现意外，都会对煤炭供应带来影响，多因素叠加造成的影响就更大。今年煤价阶段性过快上涨，就是六碰头的结果：经济回暖导致阶段性需求快速增长，来水减少导致火电用煤超预期增加，公路治超导致阶段性运力偏紧，用户补库存和冬季存煤引发恐慌性购买，价格回升过程中社会资本大量介入推高煤价，治理违法违规和去产能使部分用户资源运力重新配置等等，今后这样的六碰头还会发生。另外，我国天然气，石油等相关能源进口比重大，受国际影响大，也需要一定的煤炭储备来保障国家安全。当前，天然气供应当中，缺少足够的储气能力，已成为民用能源保供的最大安全隐患，全国天然气每日最高用气接近7亿立方米，最低不足2.5亿立方米，电力要有调峰能力，天然气要有储气能力，煤炭同样需要足够的调节能力，这也是合理利用资源，避免损失浪费的基本制度。煤炭作为基础产业，投入大，周期长，产能必须保证一定弹性，否则需求来了临时增加投入建煤矿必然来不及满足需要。如果简单关闭急剧形成的产能，代价巨大，6亿吨产能的总投资约需要6000亿元，条件差的地方投资会更多。从较长时期我国产能现状和供需形势看，全部执行减量化生产措施，煤炭生产可能供不应求，而全面放开减量化生产措施，煤炭市场又可能出现严重供大于求。因此，276个工作日制度不仅要坚持执行，而且要通过实践不断检验和完善。首先，以保障煤炭稳定供应为前提，在保证总产能与总需求动态平衡的基础上保持有一定的余度；其次，要统筹考虑区域布局和季节性需求因素；第三，要建立健全应急预案，针对可能发生的极端天气，突发事件、价格异常波动等情况及时采取措施。当然，我们采取相应措施要尊重市场规律，要统筹兼顾。近期，个别地方出现了限制煤炭出省情况，这种实行地方保护主义的做法要尽快予以纠正。

　　第二，减量置换和指标交易制度是总量不增加的情况下，实现产业升级的最有效手段。国发7号文件明确，从今年起，三年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目，确需新建煤矿的，一律实行增减挂钩，减量置换。严格控制煤炭总产能，并不意味着不需要调整结构，不需要产业升级，减量置换和指标交易制度就是在保持总量不增的情况下推进结构优化，产业升级的重要措施，以先进产能替代落后产能的可行办法。通过这个办法，一方面给先进产能腾出发展空间，同时又为落后产能退出提供适当的补偿，真正做到用市场化的办法让先进产能取代落后产能，让低成本资源取代高成本资源，让低污染资源取代高污染资源。

　　第三，中长期合同制度是稳定市场预期，锁定产运需风险的多赢举措。大宗物资交易采取中长期合同是国际通行做法，有利于企业生产组织，减少供需波动，稳定市场预期，有利于优化运力配置，减少运输资源浪费，有利于降低企业的社会成本，提高整体经济效益。煤炭行业能否有效执行好这项制度，是完善社会主义市场经济体制在煤炭领域的具体体现。从实践看，煤炭供需双方对中长期合同都很赞同，但也有担心，因为以前有教训，价格波动时中长期合同很难严格执行。大家同样担心这一次中长期合同能否执行到位，我们说这次中长期合同可以做到较好执行，是因为四个有：一是供需双方有共识。大家都认识到市场没有永远的赢家，长期合同可以让双方锁定风险。二是有既定量又定价的好机制。今年的中长期合同，改变了以前定量不定价的做法，既锁定了资源数量又采取了基准价格加浮动机制的灵活定价方式。三是有配套的保障措施，国家有关部门将把保障中长期合同的执行作为经济运行调节的一项重要工作，对签订中长期合同并诚信履约的企业，有关方面将在运力上予以优先保障，在安排释放先进产能上予以倾斜，对因不可抗力等因素造成合同无法执行的，将予以积极协调，尽量减轻双方损失。为此，国家发展改革委、国资委会同交通运输部、国家能源局、中国铁路总公司、国家电网、南方电网共同印发了2502号文件，明确了保障中长期合同履行的十二条措施。四是有严格的信用约束。目前国家发展改革委正在会同行业协会加强行业信用建设，通过引入第三方征信机构，建立煤炭中长期合同履约信用记录，健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，促进中长期合同严格兑现。

　　第四，最低及最高库存制度是市场经济条件下大宗商品稳定供应的基本制度，煤炭库存维持在一定的水平有利于煤炭供给的稳定。四季度，从当期看，我们的煤炭可能有4000万吨的缺口，但是我们当前的存煤有4.7亿吨，也就是说，我们只需动用十分之一的库存就可以弥补当期的缺口。在供给侧结构性改革中，我们对重要商品的供应正在建立一种重要的基础性制度，也就是以最高库存和最低库存为内容的企业社会责任储备制度。规定最低库存，是为了防止在煤炭供过于求价格下跌时，煤炭用户以超低库存减少成本，从而增加波动风险。规定最高库存，是为了防止在煤炭供不应求，价格上涨时，产供需各方特别是中间环节囤积居奇，加剧供应紧张情况。从今年冬季煤电供应情况看，这个问题尤为严重，特别是北方地区有的承担供热的电厂企业，没有达到合理库存，导致旺季供应出现缺口。在煤价回升过程中，新增加了将近5000多家煤炭经销企业，有些企业大量囤煤抬价，因此，同石油、天然气领域，食盐领域一样，煤炭行业也必须加快建立最高库存和最低库存制度，比如电厂存煤要达到15天以上，15天就是最低库存，但也不要高于30天的水平，30天就是最高库存。下一步，要加快明确和规范落实这项制度。

　　第五，共同应对煤价异常波动是政府与社会、企业共同促进行业健康发展、供给市场化法制化的探索。促进煤价运行在合理区间，避免出现异常波动，符合煤炭及下游相关行业的共同利益和长远利益，也是经济平稳运行的本质要求。结合近期工作实践，国家发展改革委积极倡导和推动中国煤炭工业协会、中国电力企业联合会、部分重点供煤和用煤企业，探索建立平抑煤炭市场价格异常波动的长效机制。下一步，将引导重点煤炭生产企业和用户企业通过签订备忘录，将承诺和措施确立下来并共同落实。

　　上述五项制度是一个相互配套，有机联系的统一整体，建设好、运用好、发挥好这五项制度的作用，煤炭和相关行业会逐步步入长期健康发展的轨道。