“开发式治理”如何推进?——陕西省神木市煤矿采空区综合治理述评

在陕西省神木市，煤矿采空区的“开发式治理”项目耐人寻味。“开发式治理”从2009年起步以来，中途几次被迫叫停，停上一阵又悄然复工。眼下，这项颇受当地人关注的治理行动，再一次处于蛰伏状态。

因地制宜开展采空区治理

神府煤田从上世纪80年代末开始，就成为我国煤炭工业战略西移的前沿阵地。2016年，该地撤县改市后，立即成为产煤大市。

然而，在逐步走向辉煌的同时，也伴随着一些负面效应：大规模超强度的煤炭开采，导致大面积的土地沉陷，地表水系遭受破坏，原有水田开始减少，原有旱地更加干旱。此外，由于老采空区煤柱自然发火，很多地方形成了“地下火海”。

鉴于上述严峻形势，陕西省和榆林市两级政府，曾于2008年、2009年，先后出台了《神府煤田采空区综合治理实施方案》《神府采煤沉陷区综合治理试点示范实施方案》。当时的神木县因势利导，因地制宜，在大柳塔镇及其周边地区，先后开展了一批以灭火为主的煤矿采空区“开发式治理”项目。

“开发式治理”，即在整个治理施工过程中，政府不投入任何资金，只允许治理企业对采空区内的残煤资源进行回收利用，用来抵补治理工程所需的资金投入，同时根据回收的残煤量与治理工程量比率，酌情提取一定的治理基金，用于那些虽无“开发式治理”价值，但又必须治理的煤矿采空区和火灾隐患区的综合治理。

特殊条件下的特殊办法

推行“开发式治理”，是因为神府煤田特殊的地质和资源赋存条件。

神府煤田可采煤层一般为2层至3层，平均埋深在百米左右，煤层总厚一般在7米至9米之间。上世纪80年代中后期，神府煤田的所有地方煤矿，均采用房柱式炮采方式开采，煤炭回采率一般不到45%。进入本世纪以后，煤炭市场逐年好转，因房柱式开采而被弃采的残留煤柱和顶煤底煤，便有了回收利用的潜在价值。

于是，在一些浅埋老采空区，人们开始尝试在塌陷较为严重或有火灾隐患的地方，通过露天剥挖的方式，将采空区的残煤资源进行回收利用，再将采坑回填平整复垦种植。

被复采回收的残煤资源，其销售收入除抵补治理工程所需费用，按规定缴纳治理基金外，其余主要用于对当地村民的各种补偿，有的村人均补偿金额高达上百万元。同时，承担煤矿采空区“开发式治理”的施工企业，也获得了较为可观的经济收益。

除此而外，“开发式治理”还产生了连锁效应：实施残煤露采，须对采坑进行回填平整，平整后的土地，大部分可作为新增农耕地，有的可被改造成为上好的水浇地;实施残煤露采，减少了采空巷道的积水，既能有效预防煤矿开采过程中的透水涌水安全事故，又能使地表水分得以涵养，被破坏了的地表生态得以修复。

生态环境改善了，煤矿采空区的村民又回来了。他们利用“开发式治理”得到的经济补偿金，建设新农村，建起农牧场，有些村民还有了农产品加工厂。

相关政策和法规缺失

发端于神木市的煤矿采空区“开发式治理”，至今已有10年历史。其间，至少经历过3次停工复工。

何以如此?笔者的调研结果显示：无论国家层面还是省级政府，至今还没有出台1份支撑力度较强而又切实可行的法规性文件。神木市的煤矿采空区“开发式治理”，当初只是根据本市实际，自发组织的一项群众性社会实践。此举虽然得到了大众认同，但仍“无法可依”，存在较大的法律风险。

尽管4年前，国家五部委联合下发了《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，但缺乏继续跟进的实施细则。在“开发式治理”过程中，治理企业、当地政府和国家利益如何兼顾?既然是“开发式治理”，意味着还有一定的矿产资源有待开发，这些矿产资源如何处置?缴不缴国家资源价款?办不办采矿许可证?开发出来的矿产资源，允许不允许治理企业自主销售来抵补治理成本?这些问题不解决，煤矿采空区的治理工作很难继续推进。

相关政策和法规的缺失，给某些不法企业带来了可乘之机。有人打着“开发式治理"的幌子盗采国家资源，曾在社会上造成了恶劣影响，由此导致一些政府领导不敢推行“开发式治理”。

目前，尽管有许多村镇和企业主动申请对废弃矿山进行“开发式治理”，但因国家和省级政府缺乏一定的政策引导，致使“开发治理”这一模式难有作为。

残留资源开发利用有了新实践

国家五部委的指导意见在矿山地质环境恢复和综合治理方面确立了基本原则：政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作。该指导意见明确提出，“破除矿山地质环境恢复和综合治理的投入、政策、科研等机制障碍，创新尾矿残留矿再开发、矿山废弃地复垦利用、集体土地流转利用政策，引导社会资金、资源、资产要素投入，积极探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分调动各方面的积极性，加快治理”。

国家五部委的指导意见，已经从政策和原则的高度，为矿山环境的“开发式治理”指明了方向，各地需要结合当地实际制定实施细则。

从目前来看，“开发式治理”所面临的一个现实问题是关于残留资源的开发利用。现在这个问题已经有了相关实践。譬如，在煤矿采空区治理过程中，开采利用矿权灭失的残煤资源，就可按照国家五部委指导意见所提倡的“创新尾矿残留矿再开发政策”这一原则，并遵循《煤炭法》明确的“国家鼓励煤矿企业复采残煤或开采边角极薄煤”，以及《矿业权出让制度改革方案》的相关规定，对所回收的残留煤炭资源，通过公开招标、拍卖等市场化方式，依法合规进行处置。与神木市相邻的内蒙古鄂尔多斯市，采取市场化方式，处置煤矿采空区边角残煤，取得了令各方满意的社会效果。