征地难“束缚”大型露天煤矿产能

2017年神华集团曾发布公告称，由于露天矿井征地进度滞后，从当年8月起，其所属的两座年产能均高达3500万吨的亚洲最大规模露天煤矿——内蒙古哈尔乌素和宝日希勒露天煤矿将分别停产、减产。合计产能7000万吨的两大露天煤矿的产量下降，给冬季采暖期间的煤炭保供和煤价稳定带来了巨大冲击。公告发出后，东北地区用煤紧张之势应声而起，黑龙江省最大的发电、供热企业华电能源随后发布公告称，如果宝日希勒矿减产导致相关煤炭供应合同无法履行，预计其所属电厂当年将出现超过350万吨的燃煤缺口，进而影响黑龙江冬季民生供热安全。

相比于普通井下煤矿，露天煤矿具有生产能力大、建设工期短、吨煤投资低、资源回收率高、有利于安全生产等优势，已成为国外煤炭开采的首选方式。我国最新发布的《煤矿安全生产“十三五”规划》也明确提出要积极发展大型露天煤矿。目前我国有近80座规模大、效率高、经济效益好的优质露天煤矿，年产量超过3.5亿吨，已经成为我国煤炭生产的支柱，以及我国煤炭开采先进产能的代表。

但记者在调研中了解到，难有用武之“地”已成为全国露天煤矿的通病——类似哈尔乌素矿、宝日希勒矿“因征地问题‘卡脖子’致先进产能无法释放”的现象，在各地露天煤矿生产、建设中普遍存在。那么，露天煤矿的用地难题从何而来？又该如何解决？

先进产能被迫停产、减产

露天煤矿在全球煤炭行业都扮演着重要角色。目前，全世界年产煤炭80亿吨，其中露天开采50亿吨，美国、澳大利亚、俄罗斯露天采煤量占比均在50%以上，部分国家甚至高达90%。我国煤矿大部分为井工矿，露天煤矿近年来也得到了快速发展。相关统计数据显示，目前我国露天煤矿超过400座，其中近80座是生产水平高、单矿规模大、劳动效率高、资源回收率高的优质产能煤矿，包括十余座产能在2000—3500万吨的特大型露天煤矿。2017年我国露天采煤量约5.28亿吨，占全国总煤炭产量的14%；全年露天煤矿实现工业产值3800亿元，实现利润444亿元，为国家缴纳增值税款110 亿元，创造就业岗位约9.7万个。

但据了解，征地难题已成为露天煤矿发展的“紧箍咒”，严重束缚了露天煤矿优势的发挥。多位相关企业负责人及业内专家均对记者表示，像去年哈尔乌素矿和宝日希勒矿这种因征地滞后导致停产、减产的问题，在行业内具有普遍性。国家能源集团的扎尼河矿、黑岱沟矿、胜利一号矿、平庄西露天矿，以及中煤平朔集团的露天矿等一些大型、特大型露天煤矿都在遭遇此类问题，更不用说一些小型露天矿。由此导致的经济损失更是难以估量，以哈尔乌素矿为例，其停产1年相当于少产煤3000多万吨，企业直接经济损失近80亿元。

经过国家发改委、国土资源部、内蒙古自治区政府等各方协调用地，目前哈尔乌素矿已经恢复生产，但最新数据显示，2018 年上半年，哈尔乌素矿商品煤产量仅约284万吨；预计全年产量只有1100万吨左右，不及设计产能的1/3。

另据介绍，若不是因为涉及冬季供暖等民生问题而备受各方关注，哈尔乌素矿和宝日希勒矿的征地问题很可能就是个“死扣”，煤矿复产或者增产也就无从谈起。并且，目前的解决方案算是“特事特办”，长效机制并未建立，停产、减产随时可能复发。

大矿主变成“大地主”

记者在采访中了解到，要解决露天煤矿的征地难问题，还需要从其开采特性上说起。

露天煤矿的煤炭资源一般埋深较浅，但煤层上部仍有厚达数十米甚至上百米的土层和岩石层，开采时需要把煤层上的覆盖物挖走后才能采煤。就像吃桔子，首先需要剥掉外面的桔子皮。但因为露天煤矿规模巨大，所以，一般是一边剥离覆盖物一边采煤，而不是一次性剥离整个覆盖物后再采。因此，只有保证吃第一瓣“桔子”时，第二瓣“桔子皮”甚至第三瓣“桔子皮”已经提前开始剥除了，才能保证煤矿科学、合理的开发节奏——这就需要煤矿提前征地，保证“桔子皮”的剥除能够“领先一步”。而问题恰恰出在这个“提前量”上——因为征不到地或者征地不及时，露天煤矿就无法剥离覆盖物，最终只能停产或减产。

征地问题的症结在哪？据介绍，在保证国家18亿亩耕地红线以及生态保护红线不破的前提下，当前露天煤矿用地方式主要有临时性用地和永久性用地两种。其中，临时性用地的使用期限为5年，5年后要完成复垦才能物归原主。但由于大型露天矿的剥离土方量较大，除去2年的开采时间，3年内往往难以完成土壤熟化、复垦治理，导致5年内无法还地。所以，临时性用地方案无疾而终，煤矿只能选择永久性用地方式。

而永久性征地也面临很多难题。记者了解到，根据相关政策，各地建设用地指标由当地政府统 一分配，且每年的指标有限。国内大型露天煤矿生产用地面积普遍较大，占当地政府指标的比例也相应偏大。

有些露天煤矿每年需要的用地指标甚至与当地的总指标相当，此时如果保障了露天矿的需求，其他行业、企业就没有用地指标，也就没有了发展可能。所以，从客观上讲，地方政府也难以完全满足大型露天煤矿的用地指标需求。

“由于无法满足临时性用地的5年期限要求，目前，全国露天煤矿几乎全都采用永久性征地方式。按相关政策、法律规定，永久性用地使用后也要复垦，且需要达到相应标准。实际上我们很多复垦后的土地质量比征用前更高，完全可以耕种，但这类土地是永久性用地而非临时性用地，所以无法归还，只能‘砸在自己手里’。”一位露天煤矿负责征地工作的人员提及他们数量庞大的复垦地时开玩笑说，“以前我们是开矿的，现在是‘大地主’了。”

如何破局？

为此，有大型露天煤矿负责人建议，相关部门应将露天煤矿复垦土地与后续开采新增用地相挂钩——复垦验收1平方米，开采用地相应增加1平方米。换言之，将复垦规模视为新的用地指标，煤矿复垦多少土地，相应就增加多少指标，这样就可以保障大型露天煤矿的正常用地需求。

记者注意到，上述建议实际上已经在相关文件中得到肯定。如原国土资源部等六部委于2017年5月联合发布的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》就明确提出，“支持绿色矿山企业及时复垦盘活存量工况用地，并与新增建设用地相挂钩”。

但一家已通过“国家级绿色矿山”验收的露天煤矿的负责人告诉记者，虽然相关部门发布了文件，但后续并没有具体的落实措施，露天煤矿复垦土地仍没有真正与新增建设用地指标挂钩。

对此，一位接近自然资源部的人士表示，当前并没有露天煤矿治理、复垦后的土地转为耕地的标准，也就难以认定复垦后的土地究竟治理到何种程度才算耕地。如果在这种情况下盲目实施挂钩，极易被不良企业“以次充好”钻空子。

露天煤矿如何才能跳出征地难的困境？

“在临时用地方面，如果征地时间能够延长至10年，就能基本满足露天煤矿开采和复垦的规律。”上述露天煤矿负责人对记者表示，而对于永久性用地，如果是由国家层面批复的大型露天矿，建议其用地指标由国家层面的相应机构批复，不要再占用地方政府手中的指标。

中国工程院院士、中国矿业大学（北京）教授武强表示，复垦土地与后续开采新增用地相挂钩的思路是好的，一方面可以保证我们守住18亿亩的耕地红线和生态保护红线，另一方面也能保证企业的发展，建议国家相关部门尽快出台该政策的具体目标以及检验耕地达标的相关指标，并尽可能细化，如土壤肥力、微生物含量等。“同时，也要推动露天煤矿的土壤修复和环境治理技术创新，切切实实做好环境修复。这也有利于提升复垦用地与新增征地挂钩的政策效果。”武强说。