中国煤化工十年环保政策历程回顾

近10年来，国家相关管理部门针对现代煤化工出台一系列管理政策，经历由鼓励发展到“一手树示范、一手给路条”的矛盾状态再到现在“示范先行”的历程。

总体来说，由于资源禀赋特点和地方投资冲动，国家对于煤化工的发展政策波动性较大，但总体上要求在满足最严格的环保要求和保障水资源供应的前提下，稳步推进煤化工产业高标准、高水平发展，坚持“示范先行”。

2004年底以来，出于能源战略安全考虑，国家决定开展现代煤化工示范。由于煤炭富集地区煤化工投资的高度热情，国家发改委2008年下发了《关于加强煤制油项目管理有关问题的通知》，规定除已开工建设的神华集团煤直接液化项目外，一律停止实施其他煤制油项目。

煤制油项目被紧急叫停，不少地方转而开始规划和发展煤制烯烃、煤制天然气等项目。为弥补我国天然气短缺的困境，国家于2009年-2010年核准了大唐国际克旗40亿方/年煤制天然气项目等4个项目。2009年国务院出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，规定严格执行煤化工产业政策，稳步开展现代煤化工示范工程建设，今后3年原则上不再安排新的试点。

2010年6月，国家发改委发布了《国家发展改革委关于规范煤制天然气产业发展有关事项的通知》，对我国的煤制天然气产业进行规范。在国家出台明确的产业政策之前，煤制天然气及配套项目由国家发展改革委统一核准。各级地方政府应加强项目管理，不得擅自核准或备案煤制天然气项目。鼓励采用自主知识产权技术和国产化设备项目；鼓励节能节水降耗新工艺、新技术的应用，贯彻循环经济理念，做好环境保护工作；发展煤、电、气、化多联产，最大限度地提高能效。

2011年，国家发改委出台《关于规范煤化工产业有序发展的通知》，规定禁止建设年产50万吨及以下煤经甲醇制烯烃项目；年产100万吨及以下煤制甲醇项目；年产100万吨及以下煤制二甲醚项目；年产100万吨及以下煤制油项目；年产20亿立方米及以下煤制天然气项目；年产20万吨及以下煤制乙二醇项目。上述标准以上的大型煤炭加工转化项目，须报经国家发展改革委核准。

2012年5月，国家发展改革委发布《关于支持新疆产业健康发展的若干意见》，“十二五”期间将充分利用新疆煤炭资源优势，在水资源和生态环境容量允许范围内，重点开展以煤制天然气为主的煤化工示范，稳步推动伊犁、准东煤化工产业示范区加快发展。

2012年，国家发展改革委、国家能源局组织编制了《煤炭深加工示范项目规划》和《煤化工产业政策》，以便统筹规划，做好试点示范工作。该《规划》规定：“十二五”期间，将在煤炭液化、煤制天然气、煤制烯烃、煤制合成氨—尿素（单系列100万吨/年合成氨）、煤制乙二醇、低阶煤提质、煤制芳烃7大板块安排重大示范项目。通过示范项目建设，到2015年，基本掌握年产100万吨~180万吨煤间接液化、13亿~20亿标准立方米煤制天然气、60万~100万吨煤制合成氨、180万吨煤制甲醇、60万~100万吨煤经甲醇制烯烃、20万~30万吨煤制乙二醇，以及100万吨低阶煤提质等大规模成套技术，具备项目设计建设和关键装备制造能力。

2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》提出，加快清洁能源替代利用，制定煤制天然气发展规划，在满足最严格的环保要求和保障水资源供应的前提下，加快煤制天然气产业化和规模化步伐。2013年至今，共有19个煤制天然气项目获得国家能源局路条，其中16个项目于2013年2月~9月获得路条。2014年7月国家能源局出台《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》，重申了煤化工的准入规模，并要求严禁在煤炭净调入省发展煤制油（气）；严禁挤占生活用水、农业用水、农业用水和生态用水，以及利用地下水发展煤制油（气）；坚决遏制煤制油（气）盲目发展的势头。

2014年1月，国家能源局发布《2014年能源工作指导意见》，积极稳妥推进煤制气、煤制油产业化示范，鼓励煤炭分质利用，促进自主技术研发应用和装备国产化。

2014年3月，发展改革委、能源局、环境保护印发《关于能源行业加强大气污染防治工作方案的通知》，①加强煤炭质量管理，稳步推进煤化工产业发展升级示范。②推进煤制气示范工程建设，重点建设鄂尔多斯盆地煤制清洁燃料基地、蒙东褐煤加工转化基地以及新疆煤制气基地。

2014年7月，国家能源局发布《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》，①禁止建设年产20亿方及以下规模的煤制天然气项目。②禁止建设年产100万t及以下规模的煤制油项目。③进一步加强煤制油（气）生产要素资源配置，煤炭供应要优先满足群众生活和发电需要，严禁在煤炭净调入省发展煤制油（气）；严禁挤占生活用水、农业用水和生态用水，以及利用地下水发展煤制油（气）。④对取水量已达到或超过控制指标、主要污染物排放总量超标地区，暂停审批新建煤制油（气）示范项目。⑤对不符合产业政策规定的项目，在资源配置、建设用地、环境评价、贷款融资等方面严格控制。⑥没有列入国家煤制油（气）示范的项目，各地禁止擅自违规立项建设。⑦要加强对示范项目立项、实施、中期评估到后评价等全过程的管理。示范工程建成后，要及时对能效、资源消耗、“三废”治理进行监督考核，做好总结评价工作，确保示范项目实施效果。

2014年12月19日，工业和信息化部、科技部、环境保护部发布《关于国家鼓励发展的重大环保技术装备目录（2014年版）的通告》，国家鼓励发展的重大煤化工环保技术装备包括：（1）高效催化氧化强化废水预处理成套装备，能耗指标：吨水处理成本＜7元/ｔ废水，其中电耗＜5元/ｔ废水。（2）低浓度难降解有机废水深度臭氧催化氧化成套设备，出水水质：COD平均去除率＞50%；苯并芘平均去除率90%～99%；多环芳烃平均去除率90%～99%。

2014年12月，国家能源局、环境保护部、工业和信息化部发布《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》，该意见指出①推进煤炭焦化、气化、煤炭液化（含煤油共炼）、煤制天然气、煤制烯烃等关键技术攻关和示范。②鼓励低阶煤提质技术研发和示范。③大力推广可资源化的烟气脱硫、脱氮技术，开展细颗粒物（PM2.5）、硫氧化物、氮氧化物、重金属等多种污染物协同控制技术研究及应用；④研究煤化工转化废弃物治理技术。

2015年2月，工业和信息化部、财政部印发《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》，鼓励企业根据市场需求，加大煤炭资源加工转化深度，提高产品精细化率，大力发展清洁能源、新材料等新型煤化工。

2015年3月，国家能源局印发《煤化工示范工程标定管理办法（试行）》，对煤化工示范项目标定内容、标定管理、标定前准备工作、现场标定工作、标定后工作等进行规定。

2015年4月，国家能源局印发《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》，通知要求①重点在煤炭资源丰富、水资源有保障、生态环境许可、运输便捷的地区，根据生态环境、水资源保障情况，布局现代煤化工示范项目。②禁止在《全国主体功能区规划》确定的限制和禁止开发重点生态功能区内建设现代煤化工项目。严格控制缺水地区项目建设。③在具备条件的地区推进煤化工与发电、油气化工、钢铁、建材等产业间的耦合发展。

2015年5月，国家发展改革委发布《关于做好石化产业规划布局方案贯彻落实工作的通知》，通知要求单系列甲醇制烯烃装置年生产能力在50万吨及以上，整体能效高于44%，吨烯烃耗标煤低于4吨，吨标煤转化耗新鲜水低于3吨，废水实现近零排放，固体废弃物实现资源化利用。

2015年7月，《水污染防治法》的修订，降低了公众参与门槛，监管从严（如不允许跨流域排放，加大处罚力度等），推进排污许可证试点，加大了环评、检测机构的连带责任。

2015年12月，环境保护部发布了《现代煤化工建设项目环境准入条件(试行)》，作为现代煤化工建设项目开展环境影响评价工作的依据。在规划布局方面，《准入条件》要求现代煤化工项目应布局在优化开发区和重点开发区，优先选择在水资源相对丰富、环境容量较好的地区布局,并符合环境保护规划。已无环境容量的地区发展现代煤化工项目，必须先期开展经济结构调整、煤炭消费等量或减量替代等措施腾出环境容量，并采用先进工艺技术和污染控制技术最大限度减少污染物的排放。京津冀、长三角、珠三角和缺水地区严格控制新建现代煤化工项目。《准入条件》要求，严格限制将加工工艺、污染防治技术或综合利用技术尚不成熟的高含铝、砷、氟、油及其他稀有元素的煤种作为原料煤和燃料煤。

《准入条件》提出，现代煤化工项目的工艺技术、建设规模应符合国家产业政策要求，鼓励采用能源转换率高、污染物排放强度低的工艺技术，并确保原料煤质相对稳定。在行业示范阶段，应在煤炭分质高效利用、资源能源耦合利用、污染控制技术(如废水处理技术、废水处置方案、结晶盐利用与处置方案等)等方面承担环保示范任务，并提出示范技术达不到预期效果的应对措施。在用水方面，《准入条件》提出，强化节水措施，减少新鲜水用量，具备条件的地区，优先使用矿井疏干水、再生水，禁止取用地下水作为生产用水。沿海地区应利用海水作为循环冷却用水，缺水地区应优先选用空冷、闭式循环等节水技术。取用地表水不得挤占生态用水、生活用水和农业用水。

此外，《准入条件》还对现代煤化工建设项目选址、废水处理、污染物排放、固体废物处置、地下水污染防治、环境风险防范措施、环境监测等方面提出相应的要求。2015年12月，环境保护部发布《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》,自2016年1月1日起施行。文件指出，冶金、石化和化工行业中有重大环境风险，建设地点敏感，且持续排放重金属或者持久性有机污染物的建设项目，运行过程中产生不符合经审批的环境影响报告书情形的，应当开展环境影响后评价。对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施。

2015年12月，环保部发布《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》，冶金、石化和化工行业中有重大环境风险，建设地点敏感，且持续排放重金属或者持久性有机污染物的建设项目，运行过程中产生不符合经审批的环境影响报告书情形的，应当开展环境影响后评价。对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施。

2016年7月2日，《中华人民共和国环境影响评价法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2016年9月1日起施行。与旧《环评法》相比，新《环评法》修改了九大项内容，尤其是对部分地方频繁发生的环评未批先建等违法行为收严了处罚措施。另外，环评审批不再作为项目核准的前置条件，同时取消环境影响报告书、环境影响报告表的预审，而且环境影响登记表审批改为备案。

2016年8月1日，新的《国家危险废物名录》施行，调整了《名录》废物种类，明确了煤化工相关危废名录；9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》实施，新《环评法》修改了九大项内容，尤其是对部分地方频繁发生的环评未批先建等违法行为收严了处罚措施。

2016年8月3日，国务院办公厅发布了《关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见》。《指导意见》指出，现代煤化工将来可能因技术进步而竞争力有所提升，但必须要遵照《指导意见》“在中西部符合资源环境条件的地区，结合大型煤炭基地开发，按照环境准入条件要求，有序发展现代煤化工产业”的要求，有序发展。在统筹优化产业布局上，意见指出，综合考虑资源供给、环境容量、安全保障、产业基础等因素，完善石化产业布局，有序推进沿海七大石化产业基地建设，炼油、乙烯、芳烃新建项目有序进入石化产业基地。加强化工园区规划建设，开展智慧化工园区试点，依法做好综合评估和信息公开。在中西部符合资源环境条件的地区，结合大型煤炭基地开发，按照环境准入条件要求，有序发展现代煤化工产业。

2016年11月10日，国务院办公厅发布了《控制污染物排放许可制实施方案》。根据《实施方案》规定，环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，必须做好充分衔接，实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证，环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。排污许可证中明确许可排放的污染物种类、浓度、排放量、排放去向等事项，载明污染治理设施、环境管理要求等相关内容。根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等，依法合理确定许可排放的污染物种类、浓度及排放量。按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发。

2016年12月25日，《中华人民共和国环境保护税法》由全国人大常务委员会通过，2018年1月1日起施行。我国开征环境保护税，应税污染物为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，将现行排污费收费标准作为环保税的税额下限，规定大气污染物税额为每污染当量1.2元；水污染物为1.4元；固体废物按不同种类，税额为每吨5元～30元；噪声按超标分贝数，税额为每月350元～11200元。

2016年12月26日，我国发布《能源发展“十三五”规划》，规划指出：按照国家能源战略技术储备和产能储备示范工程的定位，合理控制发展节奏，强化技术创新和市场风险评估，严格落实环保准入条件，有序发展煤炭深加工，稳妥推进煤制燃料、煤制烯烃等升级示范，增强项目竞争力和抗风险能力。严格执行能效、环保、节水和装备自主化等标准，积极探索煤炭深加工与炼油、石化、电力等产业有机融合的创新发展模式，力争实现长期稳定高水平运行。“十三五”期间，煤制油、煤制天然气生产能力达到1300万吨和170亿方。《规划》划定了“十三五”期间煤炭深加工建设重点项目：1）煤制油：宁夏神华宁煤二期、内蒙古神华鄂尔多斯二三线、陕西兖矿榆林二期、新疆甘泉堡、新疆伊犁、内蒙古伊泰、贵州毕节、内蒙古东部；2）煤制天然气：新疆准东、新疆伊犁、内蒙古鄂尔多斯、山西大同、内蒙古兴安盟。

2017年2月，国家能源局印发了《煤炭深加工产业示范“十三五”规划》，总结了“十二五”期间煤化工行业取得的成绩，对“十三五”期间的煤炭深加工产业示范项目提出了技术和环境等方面的要求。14个示范项目将在“十三五”期间开工，涵盖煤制油、煤制天然气、低阶煤利用、煤制化学品以及煤与石油综合利用五方面。文件提出要“量水而行”，执行最严格的环境保护标准。

2017年3月，发改委联合工信部印发了《现代煤化工产业创新发展布局方案》。《方案》提出了两大创新理念：一是首次提出建设现代煤化工产业示范区理念。首次提出了现代煤化工产业示范区规划布局方案，即“十三五”期间规划布局内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、宁夏宁东、新疆准东4个现代煤化工产业示范区，推动产业集聚发展，打造世界一流的现代煤化工产业示范区。二是首次提出煤化工相关产业融合发展理念。《方案》提出跨行业、跨地区优化配置要素资源，促进现代煤化工与电力、石油化工、冶金建材、化纤、盐化工等产业融合发展，构建循环经济产业链和产业集群，提升资源能源利用效率。

方案提出了八项重点任务，分别为①深入开展产业技术升级示范。②加快推进关联产业融合发展。按照循环经济理念，采取煤化电热一体化、多联产方式，大力推动现代煤化工与煤炭开采、电力、石油化工、化纤、盐化工、冶金建材等产业融合发展，延伸产业链，壮大产业集群，提高资源转化效率和产业竞争力。③实施优势企业挖潜改造。深入开展行业对标管理，重点抓好具有发展潜力的优势企业填平补齐、挖潜改造，加强技术创新，优化资源配置，提高安全环保水平。④规划布局现代煤化工产业示范区。统筹区域资源供给、环境容量、产业基础等因素，结合全国主体功能区规划以及大型煤炭基地开发，按照生态优先、有序开发、规范发展、总量控制的要求，依托现有产业基础，采取产业园区化、装置大型化、产品多元化的方式，以石油化工产品能力补充为重点，规划布局内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、宁夏宁东、新疆准东4个现代煤化工产业示范区，推动产业集聚发展，逐步形成世界一流的现代煤化工产业示范区。⑤组织实施资源城市转型工程。⑥稳步推进产业国际合作。⑦大力提升技术装备成套能力。⑧积极探索二氧化碳减排途径。