治霾药方对头，效果显现了

新年伊始，冬日的阳光斜斜地洒进北京市西城区，环保部那座淡绿色的大楼里。

早晨8点半，在9层的一间办公室里，半头银丝的田为勇背对着阳光，正坐在电脑前浏览全国的空气质量信息。

田为勇是环保部环境监察局局长，这天他的心情不错：

大气污染防治行动计划（简称“大气十条”）第一阶段刚刚画上一个圆满的句号，京津冀及周边地区超额完成任务，被认为不可能实现的“京60”目标也圆满达成。

“‘大气十条’实施以来，方向是正确的，药方是对的，”1月5日，田为勇告诉澎湃新闻，“去年环保部做了一件大事，就是坚持不懈地让京津冀28个城市385个区县，全部把‘药’灌进去了，大家吃了一段时间，效果就显现了。”

此时，动员了5600人的强化督查仍在进行，第21轮参与人员已奔赴京津冀周边“2+26”城市与第20轮的有关人员压茬式交接开展督查。坐镇指挥的田为勇表示，到2018年3月底，25轮的强化督查将告一段落，他正在琢磨大气污染防治行动下一阶段该怎么干。

“前几天部里研究，这么大规模的强化督查今年还是要继续干下去，但什么时候启动现在还没定。我们希望这种行动能够带动地方，逐步把监督的责任往省、市传递，有个两三年，在京津冀地区就会形成一种自觉，企业守法、政府履责成为常态。”

“只靠地方的人检查还是不行”

田为勇清楚地记得，2017年3月环保部督查组在的时候，京津冀地区的空气质量挺好，人一走空气质量就出问题了，“看来只靠地方的人检查还是不行。”

基于这种状况，3月底的一个周末，时任环保部部长陈吉宁打来电话，要求他设计一个督查方案，由环保部直接组织，一整年不间断，采取“压茬式”的轮换方式。

2017年是“大气十条”第一阶段收官之年，但京津冀及周边地区第一季度的空气质量严重反弹。

“2016年的数据本身就不太好，北京PM2.5年平均浓度为73微克/立方米，2017年第一季度不降反升，涨了22%，怎么弄？当时的心情不仅是失望，更多的是绝望。”

田为勇回忆说，当时许多质疑指向环保部，认为环保部的“药方”开错了，“大家各种怀疑，雾霾到底是怎么回事儿？到底治理路线对不对？方向对不对？”

接到陈吉宁的电话后，田为勇用一个多星期时间设计出“史上最大规模”的环保督查行动：从全国抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年共25轮的大气污染防治强化督查。

原定的启动日期是4月1日，但那天是愚人节，于是时间顺延了几天。4月4日、5日第一批448人的培训开始，4月6日督查人员到位，次日正式开始全面督查。

前几个月的督查，环保部每日公布发现问题清单。田为勇说，一开始，28个督查组每天检查企业3、4百家，其中发现存在各种环境问题的企业数每天就有200多家，问题比例高达60%到70%。

2017年8月，秋冬季前夕，目标和措施再次升级加码。

京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第十次会议通过《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，这个方案设定的目标是，在六个月时间里，“2+26”城市的PM2.5平均浓度和重污染天数同比双降15%以上。

相比以往原则性、框架性的目标，此次行动方案把具体任务细化到了市、县、镇、乡，且对“2+26”城市进行了“个性定制”，每个城市的重点工作、主要任务、完成时限、工程措施都单独明确。

随后，环保部部长李干杰主持环保部党组会议通过“行动方案”的6个配套方案。

其中的“量化问责”方案，把“散乱污”企业整治不力，电代煤和气代煤工作不实、燃煤小锅炉“清零”不到位、重点行业错峰生产不落实等四方面问题作为量化问责的重点对象。

为保证方案落实到位，从9月份开始，环保部从各直属单位抽调了1458人，也即整个环保部系统三分之一的力量，在5600人强化督查的基础上进行巡查。

这场从2017年4月份一直持续到年底的强化督查和巡查，在中国环保史上是空前的，期间，环保部部长、副部长还多次入企、入村、入户调研和检查，引人瞩目。

“药方是对的，关键在落实”

在田为勇看来，去年4月份启动的强化督查以及9月份以后“升级”的巡查与量化问责，为“大气十条”第一阶段圆满收官发挥了重要作用。

这个作用就是压实地方党委、政府的责任，把大气治理的各项措施真正落实到位。

巡查组一直想抓几个量化问责的典型，但至今未果。

“这说明主体责任真正压到了市、县政府的头上了”，田为勇笑着说，量化问责目的不是为了追责，而是让大家真正动起来。现在来看，大家确实动起来了，“我们到地方检查发现，他们很关心万一做不到位被问责了怎么办。”

数据显示，强化督查启动以后的9个月里，北京市的空气质量月均值没再超过60微克每立方米；除9月份，其他各月份均达到2013年有记录以来的历史最低值。

值得注意的是，2016年年底前，全国338个地级以上城市1436个国家环境空气自动监测事权完成上收。这意味着，在监测数据“拧干了水分”的前提下，2017年取得的成绩更是不易。

田为勇形容自己这一年的心情，犹如“过山车”一般，从年初的绝望，到逐步看到希望，再到最后有了喜悦。

忆起“大气十条”实施以来的这五年，田为勇颇有感慨，“大气污染就像人生病了一样，在没有特效药的情况下需要中药调理，见效需要一个过程，但有的人药都没抓，有的人抓了药没吃；有的人药有时候吃，有时候不吃，没吃药的看到吃药的没效果，也就不再吃了，甚至对药方子是否对症产生了怀疑，造成一些地方在治霾路上迷失方向。”

田为勇觉得，“去年终于把路子蹚出来了，成功的关键在于落实责任和措施。”

“‘大气十条’实施以来，方向是正确的，药方是对的，”田为勇说，“去年环保部做了一件大事，就是坚持不懈的让京津冀28个城市385个区县，全部把“药”灌进去了，大家吃了一段时间，效果就显现了。”

田为勇说，回头再看这场强化督查和巡查行动，的确为蓝天保卫战首战大捷起到了关键性作用。

“陈吉宁部长当时提出这个想法，其实是通过了（2015、2016年）两年的分析观察……他总结出来的，看来就是要有人，而且不能单靠地方的人，还必须要有上面的压力。”

而李干杰回环保部履新部长后，对督查工作做了一些重大调整，首先把督查人员发现的问题形成交办件直接交给市、县政府，然后派出巡查组对整改情况进行检查，发现整改不到位的启动量化问责。

“两任部长带着极高的专业素养在做这个事，没有这种敏锐的分析判断和一抓到底的决心，2017年根本达不到这么好的效果。”

全年抓“散乱污”，秋冬季抓散煤

5600人强化督查的重点内容之一，即“散乱污”问题。

经过多年治理，大企业多数能基本实现达标排放，即使仍然存在一些不达标的问题，经过多轮的督查整改，“水份”已经很少了。

而“散乱污”企业数量庞大、分布面广，对大气污染的贡献占比也很高，在2017年以前一直不是整治的重点。

“这也像吃中药一样，吃中药也是要对药方进行调整的，不可能一味药一直吃下去，这个调整就是哪一味药多加一点，哪一味药少减一点。”田为勇说，2017年做了一个重大调整：全年抓“散乱污”，秋冬季抓散煤。

环保部“两微”还开辟“曝光台”栏目，对督查组发现的问题每日进行通报。

起初，质疑声很多，“环保影响经济”，“环保影响民生”，许多质疑的矛头指向环保部。

田为勇在接受澎湃新闻专访时说，“这些‘散乱污’企业大部分是不纳税的，如果说影响经济，影响的是这些小老板的个人利益，但他们挣了钱却破坏了公共利益。”

他认为，许多“散乱污”企业经营手续不齐全，工艺落后，不少产品属于假冒伪劣产品，甚至危及人民群众生产安全和食品安全。因此，“散乱污”企业整治对社会的贡献是综合性的，不仅解决了环境污染问题，还推动了供给侧结构性改革，解决了“劣币驱逐良币”的问题，为市场的良性发展营造了空间。

在散煤治理方面，京津冀地区也下足了功夫。仅用了一年时间，与北京接壤的河北18个县（市、区）实现了全域散煤清零。

2016年10月20日，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第七次会议上提出要在京津冀核心区划“禁煤区”。

随后出台的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》进一步明确：北京、天津、廊坊、保定市2017年10月底前完成“禁煤区”建设任务和小燃煤锅炉“清零”任务。

“整个北京周边是改造最彻底的，”田为勇说，“过去冬天农村一家一户的小烟囱，直排到大气里污染环境，所以不解决散煤污染的问题，也很难解决冬季雾霾。”

田为勇表示，2017年京津冀及周边地区全年重点抓“散乱污”，秋冬季重点抓散煤，今年将把工作重点转移到机动车的治理上。

“按目前的各项措施继续推进，北京的PM2.5年平均浓度降到55微克每立方米使使劲儿应该是可能的，但若想再继续降，那就必须对能源结构、产业结构、运输结构进行重大调整，这将是更复杂的过程。”

天帮忙，人努力，北京的空气质量已不再完全靠天吃饭

京津冀及周边地区秋冬季雾霾高发一直是这五年来大气治理的棘手问题。秋冬季的重污染天气会使空气污染指数迅速抬升，抵消全年的努力。

2015年冬季，北京首次启动重污染红色预警，此后，每逢重污染天气预警时，环保部便派出督查组进行现场检查。那时候地方政府在制定应急预案时，纳入的企业少，即便是纳入到名单中的企业，在应急启动时也以各种理由，未落实到位。

2017年，环保部针对秋冬季重污染天气实施“两提”，一是提前两天预警；二是直接提高一个应急级别响应。

田为勇分享了一组数据：在2017年之前，“2+26”城市纳入重污染天气应急预案中的企业共九千多家，应急预案的执行率大概仅50%；2017年，纳入企业的数量增加到五万多家，经过持续检查，企业在重污染天气应及时启动的限产、停产执行率从96%、97%逐步升到99%。

2017年11月4日至11月8日，京津冀地区出现了一次区域性重污染天气过程，环保部下发统一预警指令，建议“2+26”城市于11月4日零时同步启动橙色预警，区域联动应急，共同应对。

这是2017年入冬以来京津冀及周边地区首次启动联合预警，环保部随即发布督查、巡查令。

田为勇说，那次的重污染天气过程实际上很严重，按正常情况下北京的PM2.5奔着300-400去了，“为什么公众没有感觉到污染那么严重呢？‘两提’起了非常关键的作用。”

他介绍，2017年11月4日，环保部派出28个督查组、102个巡查组在“2+26”城市中地毯式地检查了企业应急预案的执行情况，重污染天气时，峰值降下来了。

田为勇表示，过去，北京冬天刮北风污染小，刮南风空气质量就会变差。今冬空气质量不错，很多人说是因为北京的风多，田为勇说“不是北京的风多，是因为刮什么风都没有大问题了，刮北风更好，刮南风刮一段（时间）是没有问题的，过去只要刮南风就不行。”

他认为，北京市2017年PM2.5平均浓度下降幅度如此之大，能达到58微克每立方米，仍然有不小的“天帮忙”的因素，但空气质量的好坏，已不再完全靠天吃饭了，因为整个区域的污染排放总量降下来了。这说明各个地方的减排措施都落实了，重污染天气的时候各地应急举措也都起到作用了。

“综合施策、严惩重罚”

谈及“大气十条”第一阶段的圆满收官，田为勇强调，以2015年新《环保法》实施为转折点，环境执法发生了翻天覆地的变化。

过去，环境执法的手段非常有限，仅靠罚款难以起到有效的监管作用。2015年1月1日，“史上最严”《环保法》实施后，运用法律武器瞄准违法企业，企业违法成本大大提高。田为勇说，就是要通过综合运用行政的、民事的、刑事的手段，对严重违法企业综合施策、严惩重罚。

《环保法》不仅让环保执法长了“牙齿”，对违法企业来说更像是长了“獠牙”。

在违法情形严重的情况下，环保执法人员可以使用“按日计罚”，让违法企业难以承担高额的罚款而面临破产；具备资质的民间组织同时可以提起环境公益诉讼，向企业提起高额的索赔；甚者，多地环保、公安已经形成联动，重大案件移交公安，直致诉至法院追究刑责。

“包括数据造假都将面临刑罚，我们对监测数据是非常严格的，绝对不允许有任何欺瞒老百姓的行为存在。”田为勇补充说。

“这些突破都是历史性的，过去都没有的。”作为“老环保”，田为勇深感近几年，法律武器不断“升级”带来的变化：《环保法》修订实施后，2016年新版《大气法》、《环境影响评价法》开始实施，2018年1月1日起《水污染防治法》、《核安全法》也开始正式实施，“这就为环境执法提供了坚实的法律保障。”

数据可以看出其中的变化，据田为勇介绍，2014年全国环保系统的处罚额度为31亿元，2015年是42亿元，2016年66亿元，2017年的数据还正在统计中，据不完全统计已经达到了115亿元。“案件数每年都在翻倍，2017年已经将近23万件了。”

从各省的情况看，随着京津冀及周边地区执法力度的加大，河北环境执法处罚额度首次进入前三甲，2017年各省环境执法处罚额度排名显示，山东第一，河北第二，广东第三，改变了过去江苏、浙江稳居前列的局面。

蓝天保卫战首战告捷为我国污染攻坚战开了个好头，田为勇说，未来环保部门还将针对“洋垃圾”、垃圾焚烧发电厂达标排放、全国的饮用水源地违法违规问题清理等问题进行重点攻坚。