破题垃圾收费难： 宁波生活垃圾处理收费机制研究项目启动

充分发挥生活垃圾处理收费制度激励与约束的杠杆作用，引导生活垃圾产生者积极参与垃圾减量分类和回收利用，9月14日，宁波市物价局、宁波市生活垃圾分类管理中心、E20环境平台联合召开了“宁波市生活垃圾处理收费机制研究”项目启动会。

会议由E20环境平台国际发展部负责人潘功博士主持，来自浙江省、宁波市相关部门的领导、生活垃圾及价费机制研究领域的诸多专家以及宁波市现有生活垃圾末端处置项目运营企业代表们积极参与项目启动会，并在会上对热点问题进行了深入探讨。

项目雇主宁波市生活垃圾分类管理中心、项目执行单位宁波市物价局、宁波市价格监测与成本监审局及其主管单位浙江省物价局成本调查监审分局以及宁波市财政局均派主要领导莅临指导。

项目独家咨询方E20环境平台邀请了来自国家部委研究机构、中科院、多地知名高校、其他省市相关政府部门等的十余位专业领域涵盖固废处理、市政公用领域成本价格、法律、企业战略咨询、PPP、公共政策、环境政策等的行业知名专家，组成了庞大的项目专家咨询团队参与本次项目，并在启动会上为项目出谋献策。

此外，为宁波市垃圾处理做出突出贡献的首创环境控股有限公司、上海康恒环境股份有限公司、宁波开诚生态技术有限公司等的优秀企业家代表们也应邀出席了项目启动会，同与会的各领导、专家就宁波市开展生活垃圾分类以及生活垃圾处理收费机制研究展开别开生面、卓有成效的讨论。（敬请关注同步发表的宁波市生活垃圾末端处置静脉产业园的考察参观报道：康恒、首创、开诚三足鼎立，宁波即将步入末端分类处理新时代）

启动会上，E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛在致辞中指出国家多次发文强调要“理清公共服务价格机制”、“尽快落实垃圾收费的研究”等，本次宁波的生活垃圾处理收费机制研究项目走在了国家政策之前。本次研究将采用“污染者付费”原则，致力于研究一套适合宁波市的垃圾处理全成本覆盖、计量收费的收费机制，并辅以征缴机制、调价机制、法规政策宣传等配套，为宁波市建造健全、稳定的收费机制体系。

浙江省物价局成本调查监审分局蔡东副局长在致辞中指出，“垃圾围城”已发展成为无法忽视的重大社会问题。希望通过本次项目的课题研究，提高全社会的环保意识，促进垃圾“减量化、无害化、资源化”，同时推动民众的“污染者付费”意识。切实解决基础资料不全、成本边界不清、收费对象不明、收费方式滞后等收费机制中的实际问题，为推动宁波市开展生活垃圾分类、生活垃圾处理收费等工作做出贡献。

常纪文副所长在演讲中，通过对国内外生活垃圾分类、处理工作案例的分析，指出要因地制宜地开展生活垃圾分类工作；要落实、推进生活垃圾分类收集、生活垃圾资源化利用的“两网融合”；以“污染者付费”为原则，政府、企业、居民共同分摊生活垃圾处理全成本；制定完善的政策确保生活垃圾分类、收费工作的全面开展。

刘建国教授在演讲中通过对欧盟、美国、日本等国家的研究，结合大量数据，提出垃圾分类是目前我国环境治理绩效最优的解决方案；但是垃圾分类工作受制于末端处置设施，末端处置要切实做到“减量、提质、增效”以促进垃圾分类工作更好的开展；“污染者付费”是环境正义的基本要求；建议垃圾收费要“按质”、“按量”制定浮动标准。

刘晶昊主任在演讲中指出，垃圾分类和收费都要做到分类收集、分类运输、分类处理的全流程分类和收费；“两网融合”有助于减少分类收集、分类运输过程中的成本；垃圾分类、收费要以提高全民垃圾分类、减量意识为最终目标，多部门联合推进、宣传；

周传斌博士在演讲中以垃圾分类、收费工作实施过程中的数据收集、分析为主要视角，指出目前我国垃圾处理方面数据统计方式存在差异、不确定性较大；提出“生活垃圾回收利用率”是唯一用作衡量的刚性指标；建议尽快实现垃圾收集和回收数据的“两网融合”，并以此为基础制定统一的垃圾收费和鼓励政策。

随后，宁波市生活垃圾分类管理中心胡柳副主任简要地介绍了宁波市生活垃圾分类实施的历程与进展情况，以及设施、治理、制度三个体系。提出了宁波市生活垃圾分类实践过程中遇到的矛盾和瓶颈，以及希望通过本次收费制度研究需要解决的主要问题。宁波市物价局副处长张仕杰简要地介绍了宁波市本地生活垃圾处理收费政策的出台及实施情况，建议垃圾处理收费机制应从计量收费、分类计价、易于收缴、责任分摊等方面开展深入的研究论证。

1.分类及处理：末端处置制约前端分类发展

讨论中专家指出我国目前垃圾分类难于推进的一部分原因要归结于末端处置设施的不完善，没有相应的处置设施，形成“先分后混”的困境，大大打击了民众的分类积极性。多位专家对此表示关切、担忧。常纪文副所长表示城市垃圾分类收集容易，但受制于没有完善的末端分类处理设施，垃圾分类很难全面推行。刘建国教授建议必须有现代化的分类处置设施才能对已分类垃圾进行分类处置，使分类产品回归生产端，真正达到垃圾的减量化；提出末端处置设施要“减量、提质、增效”。宁波大学建筑工程与环境工程学院李兵副教授建议进一步完善全流程分类工作，避免“先分后混”的现状对居民分类的积极性造成打击。北京中伦律师事务所合伙人周兰萍律师也表示“先分后混”的现状要归咎于终端处理无法配套。宁波市相关部门也注意到了这个问题，宁波市生活垃圾分类管理中心胡柳副主任在讨论中表示，宁波市计划将大力推进末端处置设施的建设，将垃圾收费的款项部分用于建设建筑垃圾处理厂和大件垃圾处置中心等设施，完善垃圾全流程分类体系。

2.垃圾分类收集网络与资源化处置网络的“两网融合”

常纪文副所长、刘晶昊主任、周传斌博士等专家强调，垃圾分类和资源化利用的“两网融合”有利于生活垃圾的合理利用，有助于垃圾的全程减量化发展，并可有效降低生活垃圾分类收集、分类运输过程中的成本，从而减小民众为垃圾处理付费的分摊。

3.成本调查边界如何制定

多位专家一致认为成本是定价的基础，建议以覆盖垃圾处理产业链全成本为原则制定合理的标准并严格执行，达到标准的部分纳入成本核算，而成本边界的确定，则是成本核算前需要加以明确的关键一环，多位专家各抒己见，对此展开了热烈的讨论：常纪文副所长认为我国实施垃圾分类以及以“污染者付费”为原则的垃圾收费确实有难度，需投入大量精力进行宣传、推广，宣传成本应计入成本测算内容。毕马威企业咨询（中国）合伙人李炜表示对于不同地区、不同企业要采用一致的成本边界和标准进行核算。可充分挖掘行业数据，通过龙头企业、区域数据等进行比对。刘晶昊主任称，目前垃圾处理全链条的成本主要可分为收集成本、运输成本和处理成本三大类，建议每类成本单独计算，最后进行总成本核算。上海城投集团有限公司战略企划部高级主管王强表示在成本边界内的内容应向公众披露，公开定价细节有助于价格听审会。四川省发改委投资处许玲副处长建议清扫与末端处置部分的成本可分别测算，以利于与其他城市横向对比，以保证其合理性、可行性。中国国际工程咨询公司徐成彬副主任建议应从财务角度将成本分为经营成本、折旧摊销、征地拆迁和融资成本四个部分进行核算；在横向比对的城市选择中，他建议选择经济规模相似的地区进行比对才有意义。世界资源研究所高级研究员钟丽锦博士建议要将垃圾费的征收成本以及垃圾分类和收费的宣传成本都应计入成本调查，以达到真正的全成本调查目的。周兰萍律师建议要多收集基础数据，进行更准确测算。

E20环境平台国际发展部负责人、高级行业分析师潘功博士指出，成本调查核算不一定是垃圾收费需要覆盖的，比如垃圾分类成本，不同类型的费用收取成本都应该进入成本调查中，但不一定要计入收费项。

4.责任分摊：“向谁收”（收费对象）

在责任的划分上，多位专家一致认为垃圾处理产生的成本应由政府、企业和民众共同承担。常纪文副所长指出我国垃圾处理成本应由政府补贴、集体经济负担、民众交费共同组成，同时应注意对低收入群体的保障，建议低保户、五保户不征收，由集体经济、街道负担，进行区别化征收。许玲副处长指出要继续垃圾处理的市场化进程，鼓励社会资本参与其中。本项目旨在基于“污染者付费”的新理念，将民众加入责任体系，有效的提升公民素质，促进垃圾分类、减量。民众分摊比例需进一步探讨、研究，适当、合理的分摊才能使收费机制稳定推行。刘晶昊主任认为基于“污染者付费”原则，垃圾处理没有绝对主体，要靠政府、企业和居民共同进行。徐成彬、张晓玲、王强、周传斌、周兰萍等多位专家也表示赞同，认为垃圾处理收费中政府、企业和民众的分摊比例是研究重点。李炜指出由政府指导定价、保本微利的原则下，如何实现运营企业的经济效益带动市场积极性至关重要，企业分摊的比例也应进行研究。

5.计量收费、分类收费：“收多少”

常纪文副所长认为本次项目研究的收费机制应是基于宁波市的垃圾分类基础之上所提出的收费机制，应进行分类收费。刘建国教授表示减量和付费是垃圾排放者应有的责任，应按分类质量计量收费，正面刺激居民进行垃圾减量。周传斌博士认为计量收费应配合大数据将数据库进行整合，更利于管理和垃圾分类、收费的发展。许玲副处长建议要考虑地区发展和居民收入状况，研究一套差异化的价格机制，更有利于社会效益和经济效益。

对苏州市垃圾分类工作有实践经验的苏州市环境卫生管理处何晟副处长对这一问题表示了自己的担忧，根据过去的收费情况来看，计量收费的成本过高，难以实施，但计量收费更公平，各地政府应因地制宜，研究适用于当地的收费机制。宁波市生活垃圾分类管理中心何锡明副主任也指出计量收费方面，实施起来确实有难度，需要一套健全的配套监管体系，避免偷排偷放。张仕杰副处长认为应进行分类计价以促进居民垃圾减量。

此外，对行为心理学有丰富研究经验的香港城市大学公共政策系张晓玲副教授从另一个角度为项目的研究提出了新思路：她指出不同心理特征的人群适合不同的垃圾分类方式，可以承受不同的垃圾收费制度，在未来的研究中，可以以宁波为试点城市，通过行为心理学的实验方法对不同人群的行为模式进行分析，以制定差异化的收费机制，使项目更好地落地实施。

6.收缴方式：“怎么收”

目前，我国仍有过半的城市采用的是上门征收或物业代收的方式收缴垃圾费。专家们一致认为这种征收方式过于落后，且征收成本较高、收缴率低，急需改革方案，收缴方式应在本项目中作为重点之一进行研究。

刘晶昊主任建议可借鉴国外经典案例采取附征于垃圾袋等的方式进行征收。钟丽锦博士指出不同的征收方式消耗的成本差异巨大，应建立模型寻找适合宁波的征收方式以降低征收成本。

何晟副处长结合苏州生活垃圾处理收费工作的经验认为，附征于水费最容易操作，其次可以考虑物业代收，我国数个城市都有成功先例。胡柳副主任表示，宁波市在工作中发现，物业是很好的抓手，可以发动社会的力量进行推广，认为委托物业代收可作为参考方案。

7.调价机制

除了核心收费机制本身的设计方案引起了诸多专家的热切讨论之外，多位专家也指出，价费机制研究中调价机制也是不可忽视的重要一环，收费不合理或实施时发现效果不好都有必要对价费机制进行调整。

刘建国教授指出政府层面需有合理、稳定、足够的资金保障收费机制开展进行，必要的时候需出面调节。王强认为，在什么样的条件下触发调价，由哪个部门哪种模式进行调价都将成为后续研究的重点内容之一。建议要定期与其他相当规模的城市进行横向价格比较，结合实施绩效进行调整以消除垄断因素。李炜指出要通过分析和评价来完善、调整整体价费制度以达到最佳效果。

8.实施绩效评价

收费机制的设计只是初步的研究成果，实施绩效如何，还需要经过完整科学的绩效评价体系来验证。众专家一致认为绩效考核是评价收费机制成效的最直接有效办法，但垃圾分类和垃圾减量实施绩效考核存在一定难度。常纪文副所长、刘建国教授、刘晶昊主任、许玲副处长、何晟副处长等专家表示垃圾分类的绩效考察可以从垃圾分类效果以及垃圾减量效果两方面进行统计。胡柳副主任指出目前垃圾分类效果好坏很难界定，通常只由督导员主观判断，效果有待提高。周传斌博士指出目前国内评价垃圾分类、减量的唯一刚性指标是城市生活垃圾回收利用率，要围绕这一指标，建立成套评审、考核制度。常纪文副所长、徐成彬副主任、钟丽锦博士、张晓玲副教授等专家还指出收费机制的实施绩效考核还要考虑心理学和社会学因素，要考察收费机制所带来的社会收益，以及收费机制实施后对民众的心理影响等。徐成彬副主任还建议绩效评估指标可通过世界上较先进的“合理性（rational）、效益（efficiency）、效果（effect）、影响（influence）和可持续性（sustainability）”体系进行分析。

9.奖惩机制

众领导、专家一致认为垃圾分类要有经济效益的驱动，意识到位才能形成自发分类的良好发展。分类的垃圾可以少收费或不收费，民众养成习惯后奖励机制适量减小。何锡明副主任强调任何没有合理监管的体系都是无用功，居民个人的垃圾分类行为是要靠政府立法控制的，建议参考其他国家、城市的成功案例，采取奖励的方式促进分类稳步发展，实施垃圾收费后，对偷排偷放的要处罚。李兵副教授表示立足于垃圾分类的前提下，以经济激励带来的杠杆效应撬动全民素质提高以及社会的发展。何晟副处长认为，应以罚为主，奖为辅。要将垃圾分类、减量提升至法律高度，使居民切实接受垃圾分类和减量是应尽的义务和责任。周兰萍律师从法律角度指出我国目前垃圾收费的执法权不够强，要秉承“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”的法律精神进行执法，宣传和培训要系统化、形象化。

随后项目执行团队E20环境平台国际发展部负责人潘功博士在总结中表示，在辅助落实成本核算之余，团队也将对成本覆盖率进行研究，即对政府、居民全成本分摊比例的研究。以宁波市的成本核算为模板，对其他城市进行横向比对，验证其合理性、可行性。另外在推行垃圾分类的初期，成本将有所提高，团队也将重点关注垃圾分类所产生的额外成本的核算工作。在未来的工作内容中，结合专家团队的指导意见，咨询团队将深入研究垃圾分类所产生的额外成本是否应该计入或应该如何计入垃圾处理全成本，以免给民众带来“分类后反而要多交费”的误解。多位专家关注的调价机制也将列入团队工作内容，在方案设计初期确定调价机制。潘功博士同时表示宁波市目前已经有良好的基础进行垃圾分类和开展垃圾处理收费工作，新的收费机制旨在引导市民形成良好的垃圾分类、减量的意识和习惯，引导过程中财政压力会增加，成熟后市民的积极性和分类效果的提升都将成为社会和产业发展的有效推动力。

最后E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛对与会领导、专家和企业家们所关注的热点问题进行了汇总并对项目接下来的工作做出了整体规划。总结称准确的成本调查是收费机制中定价工作的基础，边界的制定则是重中之重。同时数据也要与行业数据进行比对，做合理性分析。要以宁波的成本核算为模板，与其他城市进行横向比对，验证可行性。垃圾收费的难点在于环卫部门没有收费能力，传统的上门收费方式效率过低，要多对收费方式进行情景分析，尝试半模糊的方式以小区、中转站等为单位征收等方案。在确保征收率的同时有效增强绩效考核效果，根据区、片分类效果进行减免鼓励，在准确激励和社会成本之间寻找平衡点。

项目启动会结束之后，宁波市生活垃圾分类处理收费机制的研究才刚刚开始。E20环境平台将利用多年的行业研究基础，结合专家团队的宝贵意见继续深入开展下一步研究工作。相信在宁波市垃圾分类工作的逐步推进和研究团队的不断探索之下，宁波市生活垃圾减量化、资源化进程将会进一步发展，“垃圾分类 ”和“污染者付费”将不再仅仅是一个口号，未来，全国领先的生活垃圾收费“宁波模式”将引领环卫新变革。