PPP即将纠偏？史耀斌部长讲话之于环保行业的几个看点

今天，史部长的讲话在八一建军节当日发布，在PPP圈引起的震动，不亚于朱日和的大阅兵朋友圈的轰动。

PPP2.0推行三年来，这是笔者看到的干货多、力度大、问题点到位的一次主管领导讲话，对当前PPP推行初期出现的问题的判断和E20这两年的呼吁相吻合。

简单说几个对环保行业影响很大的观点及分析：

1、购买服务和政府付费类PPP其实一直很容易分清，部长发言政府付费类PPP可以坚持的走下去（当然后续还有附加条件），不必盲目悲观。但是政府付费类PPP项目还分可以按量结算的B类项目和不能按量结算的C类PFI类项目，具体可以参见如下链接→ 薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局

2、政府付费类PPP里，采用可用性付费的（那么就是笔者所说的C类项目），如果绩效付费占比很低，那么就有部长发言中所说成为“政府兜底”的扩大地方负债类的负面属性的极大可能，也有部长后期发言中所说某些PPP项目模式导致工程商赚取工程利润拔腿走人和重建设轻运营的情况大面积出现。这类项目未来面临着收缩或者调整目前支付模式的可能。

3、之于后者说的调整目前支付模式，意思就是在有运营绩效压力的适合做PPP的项目中（比如黑臭水体治理这样的典型的C类项目），运营费客观上就是和可用性付费相比很低（大约10%），那么就应该做绩效捆绑，并且不低于20%，才能避免史部长后续所讲的工程类公司赚取工程利润拔腿就跑的问题的反复出现。（笔者由此要为一个月以前一次小型封闭会议上北控水务周敏总发言中对此问题前瞻性的认识点赞）

4、之于前者所说的收缩，史部长并未有论述可以做依据，但是从要避免第2条问题的出现，就需要重新认识PPP的根本目标是什么，既然绝对不是为了融资，那么更直观明确的适合PPP的选择标准应该是长期运营效率的提高，那么项目本身要在长期运营上存在绩效压力。别的行业我们不方便置评，但是一些简单的园林绿化景观广场等类项目，工程施工完成后转回给地方政府自己的绿化队维护的不在少数，转包给小公司继续养护的也不在少数，可见这类项目先天就不具备什么运营绩效压力，那么怎么去修改它的支付模式，都很难改变它并不适合PPP发挥绩效提升的核心优势的作用，那么再加上为了项目落地屈就出资方要求的对融资和建设成本提高的宽容，怎么能说这种项目地方政府推行不是首先为了融资呢？笔者在此所说的收缩，就是将PPP在C类项目的运用上主要用于长期运营绩效有压力的项目类型上来，那就需要物有所值评价上对此有所针对性的考虑和取舍上吧。

5、PPP2.0的这三年，大量工程公司的参与，冲击了环保行业的格局，我们希望看到的是专业运营公司应该依靠他们的核心能力继续引领行业的发展，而不是重建设轻运营的旧疾再次发作。笔者之前的演讲就是为了从大数据上揭示这个风险，而部长的讲话也再次明确了运营的重要性。工程公司应该有适合他发挥的位置，但是运营应该是PPP永远且唯一的核心。

相关阅读→ 薛涛演讲实录： PPP万余大数据揭秘PFI影响下水务市场大变局

6、大杂烩的拼盘不可取；PPP不可泛化；财评要规范，政府性基金不能滥用，10%红线要遵守，地方财政收入预期增长不可盲目估高，这些笔者就不再详细叙述了。真心祝愿PPP能够及时纠偏，行稳致远！

附：部长讲话原文

史耀斌：在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话

来源：财政部

同志们，刚才的会开得很好，大家对当前PPP发展不规范问题，分析得很到位，讨论得很深入，对下一步推进PPP规范发展提出了很多好的意见和建议。下面，我结合大家的讨论，再讲四点意见。

第一，要统一思想认识。针对地方政府债务管理、PPP规范发展问题，财政部在近几年提出了一系列政策要求，全国金融工作会议、国务院常务会议近期也作出了专门部署。做好下一步PPP工作，关键是要深刻领会党中央、国务院有关会议精神，把思想认识统一到中央的决策部署上来，统一到财政部的工作要求上来。具体要做到“三个统一认识”：

一是统一对防控风险重要性的认识。防范化解风险，是经济持续发展的根本保障。在这次全国金融工作会议上，习总书记和李克强总理多次强调了防控风险的重要性、紧迫性，也都点到了地方政府债务问题。目前，一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式，变相举借债务，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。为此，我们要按照中央有关要求，把防风险放在更加重要的位置上，防控地方政府债务过快上升，坚守不发生系统性风险的底线。

二是统一对PPP发展形势的认识。要看到PPP发展总体形势是好的。近年来，在党中央、国务院的高度重视下，在各地区、各部门尤其是各级财政部门的大力推进下，PPP工作取得明显进展，不仅市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用，而且也促进了政府工作和政府治理结构的改革。可以说，在经济发展进入新常态。经济下行压力依然存在的背景下，取得这样的成绩实属不易，应当倍加珍惜。

三是统一对PPP发展方向的认识。在当前严控地方政府债务风险的形势下，部分地方政府和市场机构对PPP发展前景表示担忧，认为政府付费类PPP与政府购买服务一样，都属于被政策限制的范围。事实上，中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革，当前提出的一些政策要求，是对短期内一些错误认识和违规行为的修正，有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。为此，我们要抓住当前的发展机遇，继续坚定不移地推进PPP工作，进一步取得更大成绩，发挥更大的效益。

第二，要坚持规范发展。我们推广PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题。去年底，我在昆明的全国会上就讲过，当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象，需要引起高度重视。结合大家刚刚介绍的新情况、新问题，我认为PPP发展不规范可以归纳为“四个问题”：

一是支出责任“固化”问题。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

二是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。

三是运营内容“淡化”问题。PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

四是适用范围“泛化”问题。一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，会绕过相关产业政策监管，影响宏观调控效果。

造成上述问题的原因，既有相关各方观念转变不到位的主观因素，又有地方政府融资路径依赖的客观因素。“求木之长者，必固其根本”。规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP，才能为PPP发展注入持久的动力和活力。所以，我们不能只求速度、不求质量，否则可能会“欲速则不达”。为此，我们要按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则，在项目入库、前期论证、政府采购、预算管理、绩效监管、信息公开等方面，不折不扣地执行有关规定，坚持做规范的PPP项目。

第三，要抓好重点工作。进一步推进PPP规范发展，不能“眉毛胡子一把抓”，必须要突出重点、抓住关键。下一步，各级财政部门在坚持规范发展的过程中，要重点把握好PPP工作的“四条线”：

一是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。

二是要守住“底线”。要落实财预〔2017〕50号文要求，严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。

三是要搭好“天线”。要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况，对于项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等，做到“心中有数”。这里的项目不仅包括入库项目，也要包括未入库的项目，真正做到全口径统计。

四是要明确“界线”。对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，要准确界定，从识别、论证、入库等环节严格把关，不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。

第四，要压实管理责任。有权必有责、有责必担当、失责必追究。为了切实推动PPP规范发展，必须要压实责任、强化问责。

一是要明确地方政府主体责任。要按照党中央、国务院决策部署，强化地方政府债务规模限额管理，查处违规担保行为，加强对融资平台、产业引导基金、PPP等的规范化管理，制止变相举债。对于借PPP变相举债的项目，地方政府要承担主体责任。

二是要强化财政部门管理责任。PPP是党中央、国务院交给财政部门的一项重要改革任务，各级财政部门要继续发挥主导作用，认真履行物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购管理、预算资金管理、政府债务管理等部门职责，明确PPP不规范操作的负面清单，逐级细化责任范围和责任主体。另外，我们也将建立常态化风险监控和监督问责体系，确保PPP规范实施。

最后，我再强调一下，部内有关司局也要认真贯彻落实中央有关要求，根据今天地方财政的发言，认真思考，加强协同配合，在各自业务范围内，细化完善政策制度，做好规范引导工作。会后，请金融司牵头梳理会上提出的问题和建议，尽快上报，并抓紧印发进一步规范PPP发展的通知，以制度建设促规范发展。另外，请大家把会议精神带回去，向厅党组和分管省领导报告。

同志们！进一步推进PPP规范发展工作，是落实中央关于防范化解系统性风险一系列决策部署的重要内容。大家要把规范发展作为今后一段时期PPP工作的基本要求，将PPP改革不断引向深入。我相信，通过大家的努力，PPP工作一定能在现有工作的基础之上，更好地完善，更好地发展，以更加优异的成绩迎接党的十九大召开！