土地储备中心或不再作业主 土壤修复将迈入发展新阶段

从土壤立法大趋势来看，未来的土壤修复项目或将更少地来自政府和土地储备中心，更多场地的治理修复将由污染责任者组织开展。身临时代交替、万象更新之境，土壤修复产业界当如何以对呢？

备受关注的《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》于近日完成了全国人大常委会一审程序。在法案中进一步落实“谁污染，谁治理”原则，明确土壤污染责任和治理修复责任，保证收储土地无污染成为全国人大常委会委员重点关注的一个问题。从立法和政策的大趋势看，完成土壤修复可能成为各地土地收储的前提条件，这意味着未来的土壤修复项目或将更少地来自政府和土地储备中心。

近年来，政府和土地储备中心一直是土壤调查修复市场上重要的项目来源。尽管土壤污染防治也遵循“谁污染，谁治理”的原则，但实际中污染场地被收储的并不罕见。近年来，我国一些污染场地被收储后开发，导致了污染事故，土地储备中心不仅退地赔款，还不得不斥巨资进行修复。

污染场地被收储并导致麻烦，表面上看或是因为收储前未进行场地调查，深一层的原因恐怕与我国过去出台的土壤环境管理政策中多数带有“开发驱动”特点有关，即开展土壤环境管理行动的节点是土地开发利用，而不是土地收储或企业搬迁又或某个更早的时间。当然，这是发展中出现的问题，有其历史背景。我国土壤修复行业正是为解决土地开发过程中发现的土壤污染问题才诞生和发展起来的。

立法以及新政策有望把现状调整得更为合理。《土壤污染防治法(草案)》近日完成了第一次公开征求意见，其中第四十四条规定，土壤污染重点监管行业的企业生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、出让、转让、终止前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤及地下水污染状况调查。

第十二届全国人大常务委员会委员杨震指出，按照“谁污染，谁治理”的原则，草案应补充“企业关停、搬迁时应对原址的土壤进行检测评估，若造成污染的，搬迁企业应负责尽可能修复”，这样可以明确责任，否则造成了污染，一搬了之，会给国家造成很大损失。

《土壤污染防治行动计划》中提出，加强土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的监管，并规定了土地使用权依法转让情形下调查、评估、治理与修复的责任。正如第十二届全国人大常务委员会委员陈喜庆强调的，土地收储是国土资源管理部门调控土地市场依法取得土地的行政行为，土地储备机构既不属于污染者，也不属于污染场地的使用权受让人，因此土地收储不能免除被收储土地污染者的责任。

今年7月1日起施行的《污染地块土壤环境管理办法》(下称《管理办法》)更加明确地规定，“土地使用权终止的，由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。”强调了土壤污染者的责任。从《管理办法》的规定中还看不出土地收储后污染责任者承担责任的具体方式和程序，治理修复工作可能在收储前也可能在收储后。但无论是哪一种情形，只要污染责任者还没有灭失或无法找到，政府或土地储备中心就不需负治理修复的责任。与政府还须负责治理无主污染场地不同，土地储备中心作为修复项目业主的可能性很小。

未来，以政府为业主的修复项目将主要集中在无主污染场地和农用地块，而土地储备中心将逐渐退出修复项目业主的行列，更多场地的治理修复将由污染责任者组织开展。中国环境修复研究院院长高胜达在2012年提出了“中国污染场地修复发展的三个阶段”理论——“开发驱动阶段”、“法律法规驱动阶段”、“意识驱动阶段”，新的历史阶段正乘着全面依法治国的东风扑面而来。发达国家土壤地下水修复的经验早已昭示，由环境法规、污染责任驱动的修复行业在业主组成与偏好、对调查评估工作重视程度、修复目标确定、修复方案制定、修复周期以及修复费用等诸多方面不同于开发驱动，足以改变我国土壤地下水修复行业的整体面貌。身临时代交替、万象更新之境，产业界当如何以对呢？